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1787年制宪会议--独立到宪政之路
作者:A. E. Dick Howard
1776年5月15日,在威廉斯堡(Williamsburg)召开的大会以弗吉尼亚实际政府的名义,指示在费城(Philadelphia)参加大陆会 议的弗吉尼亚殖民地代表提出一项决议,宣布“合众殖民地(the United Colonies)均为自由和独立之邦”。在不久之后的7月4日,大陆会议(Continental Congress)通过了脱离英国的《独立宣言》(Declaration of Independence),从而使这些前殖民地踏上了创建美利坚合众国(the United States of America)的不归路。但是,建立美利坚合众国并不是一蹴而就。11年后,另外一批代表跋涉来到费城,为这个新国家起草宪法,而这部宪法至今仍在界定 着这个国家的法律与特征。

从独立到宪政的道路是民主政府历史上最伟大的历程之一。这是一条从实验与失误中走出来的道路,但它最终孕育出一部有史以来最有影响力的国家宪法。即使在与 英国决裂之前,美洲殖民地已经在开始孕育自身未来的宪政文化。殖民地议会的下院是当时英语国家中最民主的机构,与母国的对话使美国人对宪法问题有了更鲜明 的认识。在革命爆发前的10年里,税收纠纷、无陪审团的审判以及其他有争议的问题,导致许多小册子、传单和决议大量涌现,实际构成了反对英国政策的宪法论 证基础。

美国民主的奠基人懂得,宣布独立意味着需要有自治的理性基础。在威廉斯堡大会提出独立主张的同一天,代表们就开始筹划权利宣言和弗吉尼亚州宪法。弗吉尼亚 州1776年的《权利宣言》(Declaration of Rights)很快被其他州效仿,甚至影响到1789年法国的《人权与公民权利宣言》(Declaration of the Rights of Man and the Citizen)。早期美国各州的宪法(每个州都通过了一部宪法)在细节上有所不同( 例如,有些选择了一院制立法机构,其他为两院制)。但是,各州都忠实于共和这一共同原则,这些原则在当时世界大部分地区看来确实是革命性的--例如,需要 得到被统治者的认同,限权政府,与生俱来的权利以及人民控制政府等。

这些共和政府的早期实验有着重大缺陷。最初州宪法的起草人鉴于在北美殖民地受英国皇室权力(包括殖民地总督和法院)统治的经历,对立法机构寄予过高的信 任。政府部门之间的互相制衡也是理论多于实践。州长一般由(因而也依赖)立法机构选举,司法权力基本处于萌芽状态。原构思中的另一缺陷是,宪法的起草机构 同时也是立法机构,从而混淆了基本法和普通法之间的界限。然而,1780年马萨诸塞州在宪法设计上向前迈进了一大步,即,人民推举一个大会撰写宪法,然后 通过公投对宪法进行表决。

《邦联条例》

比通过州宪法更艰巨的是确立美国政府的结构。当大英帝国最终在1783年缔结一项和平条约,让美洲殖民地分离出去时,美国有13个州政府。早期的国家情结 很快与地区利益相冲突,怀疑中央权力可能会对各州不利。设计一种结构以便将各州相连是一个在1776年已经开始的努力,但那是在1778年《邦联条例》 (The Articles of Confederation)获得通过和1781年所有州予以批准之前。对中央权力的不信任表现在第二条,其中声明,“各州保留未经本邦联召集之国会明确 授予合众国的自身主权、自由与独立及所有权能、管辖范围与权利”。

《邦联条例》建立了一个被证明是软弱和低效的中央政府。在国会,每个州不论人口多少,拥有平等的投票权。州立法机构有权决定如何任命自己的国会代表,州可 以在任何时候、以任何理由召回和替换其代表。国会缺乏完成国家政策所必需的权力。它无权征税,只能依靠各州自愿提供资金,而各州往往不情愿。需要经13个 州中的9个州投票同意,国会才能行使其权力,如签订条约或举债。修改《邦联条例》需要经过所有州的同意,从而使每一个州都有自由否决权(liberum veto)--足以让民主程序陷入瘫痪。小小的罗得岛州因而有可能阻止其他12个州的意愿。它也的确曾否决了一项赋予国会征收进口关税的提案。

尤其突出的一点是,商业竞争催生了各州之间的贸易歧视。内陆州发现自己明显处于不利位置,要以拥有良好港口的州是瞻。詹姆斯-麦迪逊(James Madison)把坐落在纽约和费城之间的新泽西比喻为“一只两头开口的酒桶”,把位于汉普顿路(Hampton Roads)和查尔斯顿 (Charleston) 两个深水港之间的北卡罗来纳州比喻为“双臂淌血的病人”。中央政府软弱无力的进一步表现是,缺乏行政或司法权处理国内骚乱。例如,1786年开始,在经济 不景气期间,马萨诸塞州西部的贫困农民暴徒不让法庭正常运作和作出法拍决定。身为农民和前革命军官的丹尼尔-谢司(Daniel Shays)率领一股武装力量,企图占领在斯普林菲尔德 (Springfield)的兵工厂,但被击退。一般来讲,《邦联条例》中最明显的缺陷是,中央政府如不指望州采取行动,自己也无力直接对国民采取行动。

1785年,弗吉尼亚州和马里兰州任命专员,解决使用切萨皮克湾(Chesapeake Bay)及其支流河水的纠纷。这些代表随后呼吁邀请各州参加讨论如果采用“更统一的体制”管理贸易是否符合它们的“共同利益”。国会基于这一呼吁,于 1786年在安纳波利斯(Annapolis)召集会议。只有5个州出席了这次会议。与会者建议,应在费城举行制宪会议,考虑应怎样“使联邦政府的宪法能 够应对合众国的紧急需要。...”弗吉尼亚州率先任命了一个代表团,其他州紧随其后,迫使国会予以响应。 最后,在1787年2月,国会批准了召集会议的要求。 但是具有重要意义的是,国会在决议中说,大会的召开应以“修改《邦联条例》为唯一和明确的目的”,并向国会报告修改内容,这些修改只有在国会通过和被各州 批准之后才能生效。

詹姆斯-麦迪逊与“弗吉尼亚方案”

尽管各州天生保守,但是一旦召集起来,大会产生了决定意义。1787年5月在费城集会的是55位杰出人士。在公共领域的丰富经验磨练出了他们把握问题的能 力--他们当中有一半以上人曾在国会任职,7人曾任州长,有许多人亲自参与了州宪法的起草。来自弗吉尼亚州的将军乔治-华盛顿(George Washington)曾领导反英战争,他同意担任大会主席更令会议生辉。其他知名人士包括纽约州的亚历山大-汉密尔顿(Alexander Hamilton),宾夕法尼亚州的本杰明-富兰克林(Benjamin Franklin)和詹姆斯-威尔逊(James Wilson)。也许最引人注目的缺席人士是托马斯-杰斐逊(Thomas Jefferson),他曾起草《独立宣言》,但此时正担任美国驻巴黎公使。

人们很快就发现,大会上最重要和最受尊重的声音是弗吉尼亚州的詹姆斯-麦迪逊。麦迪逊在弗吉尼亚州的政治活动中颇为活跃,曾因参加大陆会议而蜚声全国。他 在大陆会议上对弗吉尼亚州放弃西部领土要求进而形成国有领土起了决定性作用。麦迪逊越来越确信,美国人的自由依赖于合众国具有足够强大的能力保护他们对外 不受掠夺,对内平衡各州过分的民粹政府。没有任何一位到费城来的与会者比他更胸有成竹。他率先确保全国最优秀的人才出席大会。此外,在会前的几个星期里, 他深入地阅读了古代和现代邦联制度史,并写出一篇备忘录,题为《合众国政治制度的弊端》(Vices of the Political System of the United States)。麦迪逊第一批抵达费城,说服弗吉尼亚州代表团提出一个方案。这个方案远非要修改《邦联条例》,而是要以一个拥有庞大权力的全国政府取代 《邦联条例》。国会权力取之于民,有权“在单独的州无能为力的所有情况下,或在合众国的和谐因行使个别立法而受干扰的情况下,实施立法”。与《条例》相距 更远的是,“弗吉尼亚方案”(Virginia Plan)要求新《宪法》不是由州的立法机构,而是由各州人民推选出的代表会议来批准。

这些代表们逐渐组成了一个全体委员会(Committee of the Whole),对“弗吉尼亚方案”的利弊展开讨论。以麦迪逊和詹姆斯-威尔逊为首的那些要求扩大国家权力的代表认为,一个中央政府想通过各州执行政策是行 不通的,因此必须取消这种体制。相反,他们认为,国家政府必须直接针对个人,并通过行政和司法部门执行它的法律和法令。而且,人人平等的原则要求国会的代 表性以人口为依据,从而取消了州与州之间的数目平等。麦迪逊和他的盟友希望借代表们已经普遍存在的一种意识为东风,即大家都认为,对现存制度进行临时或零 敲碎打的改革已经再也不能满足需要。

但是,激进的改革令小州的许多代表感到过于唐突。虽然他们也许会承认需要扩大中央政府的权力,包括让中央政府有权自己征收财政收入和规范商业,但小州担心 它们会遭到大州的控制。核心问题是代表性。新泽西州的威廉-帕特森(William Paterson)坚决表示他的州“绝不会按委员会提出的方案纳入邦联”。由于麦迪逊和威尔逊继续坚持全国性方案,会议代表们,无论在其他事务上如何一 致,此时似乎有可能因代表权问题不欢而散。

大妥协和其他折衷方案

6月13日,“弗吉尼亚方案”经过一些修改之后,由全体委员会报告大会。6月15日,帕特森代表方案的反对派,介绍了“新泽西方案”(New Jersey Plan)。根据这一方案,每个州在一院制国会拥有平等的投票权。代表们再次回到全体委员会,讨论“弗吉尼亚方案”和新泽西方案的利弊。 6月19日,委员会投票,7票对3票(马里兰州呈分歧状态),决定保留“弗吉尼亚方案”。但问题还是没有解决,投票总是呈一种模式:6个州(马萨诸塞州, 宾夕法尼亚州,弗吉尼亚州,南、北卡罗来纳州,佐治亚州)与康涅狄格州,纽约州,新泽西州,特拉华州对峙;马里兰州自身分歧。6月下旬,康涅狄格州的奥利 弗-埃尔斯沃思(Oliver Ellsworth)提出了一项折衷方案--一个院中的代表权以人口为基准,各州在另一个院里享有平等。

7月初,大会表决康涅狄格州关于在参议院各州平等的建议,但因赞成和反对票数目对等(佐治亚州呈分歧状态)未能通过。大会似乎已经面临僵局。为走出僵局, 南卡罗来纳州的查尔斯-平克尼(Charles Pinckney)要求组成一个大委员会(grand committee)。该委员会批准了后来被称为“大妥协”(Great Compromise)的方案,即下院代表按比例制,各州在上院权力平等。一些大州虽然希望把以人口为基准的代表权变成基本原则,但他们中的有些代表主张 妥协,以防小州的代表罢会。弗吉尼亚州的乔治-梅森(George Mason)说,他“宁可骨埋费城,也不愿意看到大会没有达成一项组成政府的方案就解散。7月16日,大会对妥协方案进行投票,5个州赞成,4个州反 对,1个州意见不统一(纽约州未出席)。

尽管有些大州的代表牢骚满腹,但是最有争议的问题得到了解决,大会可以转而处理其他问题。选举行政机关被证明是一个棘手的问题。 “弗吉尼亚方案”已经规定由立法机关选举产生行政长官,然而,这将建立一个有依赖性的行政部门--这也是许多州宪法的弊病。很少有代表会大胆到认为由人民 直接选举是一个明智之举。最终,大会选择了一个由选举院选举总统的机制--在现代观念来看是蹩脚的做法。每个州有权以任何他们乐意的方式,选出相等于该州 参议员和众议员人数的选举人。这些选举人将在他们自己的州开会,投票选举总统和副总统。但是,后来政党的崛起颠覆了起草人原先设想的由选举人真正通过辩论 产生国家领导人的做法。

7月24日,大会指定5人组成“细则委员会”(Committee of Detail),任务是起草一部具体的宪法,体现迄今全体大会通过的基本原则。该委员会的成员似乎以为他们可以自行作出实质性修改。其中最重要的是取消了 对国会权力一般性的表述,代之以对权力的明确列举说明。明示权力之首的是征税权和调节州与州之间和对外贸易的权力--这也是代表们聚会费城的两个基本原 因。

在大会的后几个星期里,地区性分歧暴露出来。依赖农产品出口的南部各州希望禁止国会对出口征税,他们想保护奴隶制和奴隶贸易。8月下旬,大会通过一项关于 禁止征出口税和在1808年之前禁止干扰奴隶贸易的决定。奴隶制可谓是会议桌上一个不受欢迎的宾客。《宪法》在任何地方都没有使用“奴隶”或“奴隶制”的 字眼。会议采用了调和南方和北方在代表权上不同观点的语言,会议决定,在分配代表时,在“自由人”的数目后应加上五分之三的“所有其他人”--也就是奴 隶。有些代表认为奴隶制是国家道德良心上的污点,但虽不情愿,他们还是得出结论,对奴隶制更强硬的立场意味着所提出的《宪法》会遭到南部各州的拒绝,从而 可能导致合众国解体。如何解决紧迫的奴隶制问题因此被延宕,几十年后经过南北战争和战后重建才得到解决。

9月8日,大会任命了一个“体裁委员会”(Committee on Style),以修饰《宪法》的词句,并安排条款的先后顺序。当该委员会向大会报告时,弗吉尼亚州1776年《权利宣言》的作者乔治-梅森认为,联邦文件 还应该包括一个权利法案,用于说明和保护公民个人的权利。但其他人则认为,《宪法》所列无一侵犯州宪法已经保障的权利。梅森的提案被否决,然而在后来批准 宪法的辩论中这一问题被重新提起。

大会开始走向尾声。9月17日,81岁的本杰明-富兰克林,大会的元老,恳求对大会结果有所保留的任何人,“对自己的一贯正确稍事怀疑”。展望批准程序, 《宪法》的支持者想得到一个一致通过的结果。在9月17日仍然与会的42人中(原为55人),除3人外都签署了最后文件。鉴于每个州的代表最后都表示了同 意,古维诺尔-莫里斯(Gouberneur Morris)就在那一天创造了一个落款形式,名为“谨此大会经在座各州一致同意”。

《联邦主义者文集》说服一国之众

按照”弗吉尼亚方案”提出的路线,费城大会提议让人民选出的州会议批准宪法草案。经过一番踌躇,临近届满的大陆会议将《宪法》提交各州批准。正像以前和 1787年大会一样,麦迪逊再次发挥了主导作用。麦迪逊知道,得到宾夕法尼亚州、马萨诸塞州和弗吉尼亚州的批准关系重大,他帮助精心策划举行了州会议。几 个小州,在特拉华州的带领下,迅速采取行动,但是,随着时间的推移,反对派(又称反联邦主义者)开始为自己的运动造势。他们不满的主要之点是,宪法没有包 括一项权利法案以及担心一个“整合统一”的政府将会把小州吞噬。在争取到马萨诸塞州的同时,联邦主义者接受了在批准完成之后可以追加修正案的建议。

纽约州似乎是孕育反联邦主义人士的沃土。因此,麦迪逊,汉密尔顿和约翰-杰伊(John Jay)撰写了一系列文章刊登在纽约的报纸上,为批准宪法申辩。这些文章后来被收集出版为著名的《联邦主义者文集》(Federalist Papers),成为对美国立宪政府基础的经典论述。在弗吉尼亚州,麦迪逊与约翰-马歇尔(John Marshall)和埃德蒙-伦道夫(Edmund Randolph)一起,击退了由帕特里克-亨利(Patrick Henry)和乔治-梅森领导的对新《宪法》草案发起的尖锐攻击。批准投票结果非常接近,89票对79票。由于纽约州长乔治-克林顿(George Clinton)和他的同党对宪法的强烈反对,纽约的批准投票结果更接近,30比27。在8个月里,除两个州外,全部通过了《宪法》。最终,北卡罗来纳州 在1789年,甚至罗得岛在1790年也批准了《宪法》。与此同时,1788年9月,大陆会议决定,新《宪法》应付诸实施。1789年1月,第一批总统选 举人在各州聚会,他们一致推选乔治-华盛顿做总统。1789年4月,华盛顿宣誓就任美国第一任总统。

联邦主义人士为《宪法》进行宣传的活动中蕴含着一种理解,即新政府上任之后要补充一项权利法案--澄清新生国家中的个人权利。作为第一届国会的众议员,麦 迪逊为履行这个不成文的保证提出了一系列提交各州审批的修正案。经过对从这些审批会议中产生的各种建议进行整理,麦迪逊拿出了修正案。这些修正案在被批准 之后就成为《宪法》前十条修正案,也是我们所说的《权利法案》(Bill of Rights)。其中主要包括了保护言论和出版自由,宗教自由,保障刑事审判的公正,并且告诫,列举出具体权利并不能被理解为排除了人民所具有的其他权利 的存在--这反映了“高法”("higher law")理念,在18世纪,这意味着人们具有某些“自然”权利。

一个有适应力的文献

《宪法》的影响立即超出了美国国界。一部成文宪法的通过在本质上相当于自治愿望的表述。1791年5月3日,波兰通过了欧洲第一部成文宪法,紧随其后不久 的是法国。美国的经验自然在其他国家起草宪法的辩论中常常被引用。以德国为例,1848年至1849年在法兰克福保罗教堂(Paulskirche)聚会 的代表在构思他们的宪法时,经常引用美国人的理念。当然,在法国,德国,或其他地方,没有人认为应该照搬美国模式。任何宪法,如果可行,必须以自己国家的 历史、文化和传统为基础。但是,美国的《宪法》,特别是在200多年来执行过程中经由法院作出的关键性诠释,无疑帮助向其他地方提供了就基本法律进行辩论 的框架。

费城与会代表以及后来人,对国内外的宪政民主作出了什么贡献呢?以下是部分答案:

1.《宪法》明确提到它由“我们,合众国人民”所授命,因此代表着政府以民意赞同为基础。

2.《宪法》宣布,它和“依照此法”而颁布的法律是“国家最高法律”。通过实施司法审查--即法院有权废止与《宪法》相冲突的法律,上述原则确保了对少数人权利和自由的宪法保障,即使在遭到民选多数派抵制时。

3.《宪法》的文本--以及起草过程中的辩论--提醒我们,制度和结构是平衡社会秩序与个人自由的根本。限权政府从麦迪逊提出的分权与制衡等概念中找到根据,即:将真正的权力和权威分散于立法、司法和行政部门。

4.部分基于实际需要,《宪法》旨在创造一个有足够实力的中央政府,同时维护公民对地方问题发表意见的能力。不同形式的联邦制(如权力下放)--即在采用 联邦政府结构的同时保留独立运作的州和地方政府--在许多国家被证明是一种越来越具有吸引力的平衡国家和地方需要的形式。

1787年大会的成功基于多种原因。虽然在一些重要问题上存在分歧,但代表们在很大程度上表现出共同的使命感。他们有能力超越狭隘的地方主义而服务于更广 泛的利益。领导艺术被证明极其重要。满怀国家主义的目标来参加会议的麦迪逊,愿意为大会结果调整自己,并为成就国家和联邦各占其份的安排作了有力辩护。

英国首相威廉-格拉德斯通(William Gladstone)曾被引述说,这部《宪法》“是在特定时刻,由人的大脑和使命合成的最美妙的作品。”这种溢美之言从现代审美观来说或许略过于华丽,但 毫无疑问,费城的代表们制定了历史上持续最久和最有影响力的文献之一。它被证明具有--正如美国第三任首席大法官约翰-马歇尔所力主的--适应一个伟大国 家的种种重大危机的能力。学者有时提到“立宪时刻”,指的便是那些对确立政体的基本轮廓具有催生作用的事件。如果确有“立宪时刻”,那么1787年的制宪 会议无疑是其中之一。


【A.E.迪克-霍华德(A. E. Dick Howard)是广泛公认的宪法法律、比较宪政主义和最高法院领域的专家,现任弗吉尼亚大学(University of Virginia)法律与公共事务学教授。从弗吉尼亚大学法学院毕业后,他曾任美国最高法院大法官雨果-布莱克(Hugo L. Black)的助理。霍华德教授是弗吉尼亚州现行宪法起草委员会的执行主任,曾在州和联邦法院,包括美国最高法院,作过陈述和案例辩护。他近期的著作包括 《民主的黎明》(Democracy's Dawn)和《东欧制宪》(Constitution-making in Eastern Europe)。】
—— 原载: 《美国参考》
本站刊登日期: Thursday, August 11, 2011
关键词: 制宪会议 独立 宪政之路
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