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揭開人大常委會決定的面紗
作者:施路

8月31日全國人大常委會作出《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》(下稱《決定》)為2017年及以後特首實行普選明確了制度框架和原則,表明中央對特首候選人必須經過提名委員會進行政治篩選的立場。當晚,主導人大常委會會議的副秘書長李飛即偕同人大法工委副主任及港澳辦副主任馮巍連夜飛赴香港,於9月1日早上召開了有近千香港各界政商猛人的簡介會(下稱簡介會),並於下午及2日早上馬不停蹄地拜會特區政府高官(下稱高官介紹會)、大律師公會、律師會進行游說,軟硬兼施,要求香港各界全力支持人大常委會《決定》。這期間,各大社團在《文匯》、《大公》兩報鋪天蓋地刊登廣告,表示全力支持;特首梁振英代表政府、前特首董建華代表富豪也先後召開記者會表示支持;以北大法學院教授強世功為代表的一眾權威學者,紛紛撰文論證《決定》的合法和權威性。港澳辦副主任馮巍先生乾脆直截了當地宣稱《決定》是「一份法律文件,其內容屬於法律規定,具有確定的法律效力,對後面將要進行的三部曲都有法律約束力。」一時間,香港普羅大眾對《決定》奉若神明,沒人懷疑它的超越《基本法》的憲制地位。就連對《決定》表示憤怒和不滿的一眾民主派核心,在表明堅決予以否決的宣言時,也只是指摘中央不應作出這樣的決定「落閘」,而沒人懷疑《決定》的法律地位。


《決定》屬於甚麼文件?其內容是否有法律約束力?有必要揭開其面紗,還其真實面目!

一、《決定》中關於特首普選的框架部份不屬法律範疇,不具法律約束力


《決定》在第二條用了四款對特首普選設置了條件,包括提名委員會按照原選委會的人數、界別和產生辦法;候選人為2至3人,並應取得提名委員過半數支持才可成為候選人(下稱「框架」)。
李飛在簡介會上力證設定此「框架」的依據。李稱,特首選舉制度是香港的重要政治制度,人大常委會依據憲政權有權作出決定。據人大常委會在2004年4月十屆八次會議上,對香港特別行政區《基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋的說明,人大常委對特首選舉方法「是否修改」和「如何修改」有決定權。


無可否認人大常委會對特首選舉辦法的「是否修改」和「如何修改」有憲制決定權。但這裏指的「決定」,是法律性質的「決定」,該決定權的行使,要遵循法律程序。李飛及馮巍均沒有明示依據哪條法律。與香港立法有關的法律有三部,一是憲法,二是立法法,三是《基本法》。


據立法法第八條第三項規定,涉及「特別行政區制度」,「只能制訂法律」。為此,任何涉及香港特區政治制度的「決定」,只能是法律。特首選舉辦法的修改也是屬於法律範疇,要完成修改辦法,只有兩條路:一是依據原生效的法律;二是人大或其常委會啟動新的立法程序。而原生效的法律與此有關的就只有2004年4月人大常委十屆八中全會通過的《關於香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋》(下稱「04解釋」),該「04解釋」規定了修改選舉辦法的「五部曲」。人大常委在第二步和第五步有憲政權。在第二步,明確規定人大常委的權力是對特首提出「需要修改」選舉辦法「是否需要進行修改」作出「確定」。據此,人大常委在第二步行使權力時,有二個明顯限制:一是只能審查特首的「修改」請求,二是只能對該請求就「是否修改」作出「確定」。而特首梁振英於7月15日提交給人大常委的《關於香港特別行政區2017年行政長官及2016年立法會產生辦法是否需要修改的報告》(下稱特首報告),除了請求人大常委就「是否修改」作出批示外,並無其他請求。對特首普選制訂「框架」並不在特首的報告之內。


為此,該條法律不能作為人大常委制訂「框架」的法律依據。而李飛在1日下午在「高官介紹會」中聲稱,人大常委對「如何修改」也有決定權。依據是2004年4月6日《全國人民代表大會常務委員會關於香港特別行政區基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋《草案》的說明》(下稱04釋法說明),該「草案」在第三節確有「是否需要修改和如何修改,決定權在中央」的表述,但該文正是李飛以法工委副主任向人大常委就「草案」的說明,而當日通過的正式「解釋」即「04解釋」已刪掉「如何修改」的字眼。李飛應是心知肚明,才不敢貿然在簡介會上引用。對「草案」的說明並非法律,顯然不能作為《決定》的法律依據。另一途徑要為特首普選制度制訂「框架」,據立法法第三節及《基本法》及附件一的規定,有一系列程序規定。除了要走完前四步外,人大常委據立法法也有既定的審查程序。要有提案人如特區政府或國務院;要有法律委員會的審查意見──而李飛在8月27日就決定草案向人大常委的說明中,關於為何要制訂「框架」作了詳細解劃:人大常委在審議特首報告期間,從報告列明的內容、深圳座談會的發言、列席常委會人員的發言發現,有「不少意見」要求人大常委會在對特首報告作出決定時,應就特首普選的核心問題作出明確規定,並有「不少意見」建議提委會完全照搬原選委會、候選人限2至3名並要獲得提委會半數委員支持。常委會在徵求港澳辦的意見後,因此「認為」應就特首普選「如何修改」的核心問題作出「決定」。


這一解劃表明,人大常委的決定來自常委的「認為」,而常委的「認為」來自特首報告中列明的不少意見及深圳座談會不少人的發言、列席會議人員的個人看法。既無合法的提案人,更無經法律委員會審查。這一「決定」從內容和程序,顯然不是上述立法法及《基本法》規定的法律。


那《決定》是甚麼東西?李飛在簡介會上洩露了天機。李在簡介會上的講話第二段明確承認,常委會以「會議認為」的方式,闡明了「特首普選產生辦法」涉及的一些重大問題的「觀點和立場」,因人大常委會是最高權力機關的常設機關,其「觀點和立場」就是「國家的觀點和立場」,具有權威地位。即是說,「決定」是人大常委會具有權威地位的「認為」。但無論其地位多高,即使是全體中共常委的「認為」,在經過法定程序立法前,都不是法律。「認為」可因時因人而改變,而法律卻不可。


實際上,《決定》本身已否定了自己的法律地位。《決定》第三條明確表明,「框架」原則要經過香港立法會三分之二通過並被批准後,才可成為規定,才有法律約束力。如果如馮巍所說,《決定》本身就是法律,對特區政府和立法會具有約束力,那麼就產生了兩個法律悖論:其一《決定》規定的「框架」要經過香港立法會三分之二通過才可履行,不通過就不能履行。人大常委法律尊嚴何在?有這種要另一機構批准才可履行的法律嗎?其二,《決定》如果是法律,立法會就要遵守並通過,否則即是違法。那麼,這又明顯違背《基本法》。


據此,《決定》並非法律,對特區政府、立法會毫無約束力。其本質就是一批參與審查特首報告的常委的集體「認為」。既是「認為」,無論其地位多高、人數再多,在經立法程序變成法律之前,仍是某些只能就是否批准修改方案作決定,而無法表明中央「如何修改」的意志,這也是不能成立的。首先,現有法律,中央只有在上述第一、五步通過批准與否行使決定權,而無「提出修改意見後通過特首執行報立法會審核」的安排。中央若認為有必要在「如何修改時」體現自己的修改意志,那應通過司法解釋或重新立法;其次,該理由的前提是建立在特區政府在提出的方案不能體現自己的意志的判斷,或對特首不信任,這顯然不能自圓其說。

二、《決定》暴露了中央治港政策思維的混亂


1.李飛在「高官簡介會」上公開承認,設定「框架」的目的就是要防止與中央對抗的人成為候選人,也就變相承認中央對提委會控制的目的和追求,但又多次表態,提委會不排除任何不同政見者,對與中央對抗者也是公平的;
2.李飛等眾多中央高官多次申明,只要與中央對抗的人成為候選人就有可能當選,就等於承認香港選民多數是支持與中央對抗的人當特首的。這一結論與其天天聲稱大多數港人是「愛國愛港」主張相對立,變相地否定了17年來擴大「愛國愛港」陣營的成績;
3.《決定》中設定中央在五部曲第二步就要介入「如何修改」,排除特首及特區政府的作用。其前提是懷疑特首會違背中央意志或無能力體現中央意志,即對特首完全不信任。這與其一貫對特首的評價是不脗合的;
4.中央拒絕與其不同政見者參選一重要理由是,危及國家安全。但是,只有在沒有真普選的情況下,才有可能誘發大型社會運動,西方反華勢力才有介入滲透的基礎,才會危及國家安全。而即使與中央對抗的人被選上,中央也可以不予任命,其結果最多重選而已,根本無任何可危及國家安全的機會。


撩開《決定》的面紗可以看出,《決定》是在思維混亂的治港政策指導下作出的,不僅無法律基礎也違背立法精神。港人不必將之奉為神明當作真普選的桎梏。本文的目的有二,一是告訴那些畏懼中共強權的怯弱港人,不必被《決定》嚇倒,無奈接受「袋住先」,投入或支持抗爭;二是提醒泛民的智者,不要因《決定》而絕望,只要堅持不懈的抗爭,真普選之路是敞開的。


港人要求真普選沒有錯。

—— 原载: 香港《蘋果日報》
本站刊登日期: Sunday, September 7, 2014
关键词: 人大常委會 真普選 法律地位
專題: 香港動態
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