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人大常委會的決定不容挑戰?
作者:施路

香港的學運和佔中運動已持續超過一周,運動的組織者提出的一個主要訴求是撤回人大常委會8月31日作出的《關於香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定》(下稱8.31落閘決定),並聲明,若不撤銷,行動將會升級。運動已獲世界上百城市華人響應支持,美、英、日、歐盟都表態關注。特別在台灣,藍綠陣營一致表態支持港人的訴求。台灣大學生等新生一代,更組織集會聲援香港學運,並將香港的命運和台灣的前途進行綑綁。香港的普選爭拗已上升為外交問題,更演變成中國的統一問題。人大常委8.31落閘決定可否改變成了各方博弈的焦點。


特首梁振英,負責政改的林鄭月娥,以及建制派的政團領袖人物、立法會議員、各富豪均異口同聲:落閘決定不可改!近日,《人民日報》、《文匯報》、《大公報》發表的社評或署名文章,更是斷然言明:該決定「不可撼動!」、「不容挑戰」。試圖徹底泯滅學生存有一絲的幻想。


831落閘決定真的「不可撼動、不容挑戰」嗎?港人必須無條件硬食?首先必須弄清8.31落閘決定的地位和效力。


本人曾在《蘋果日報》撰文〈揭開人大常委會決定的面紗〉,指出該決定並非法律,無法律意義上的約束力。現就有關學者及官員的質疑進一步說明如下:


其一,關於北京大學法學教授強世功的解釋。強在《文匯報》、《大公報》發表多篇文章,力證落閘決定具有法律依據。其觀點是依據李飛先生於2004年4月6日在《關於基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋草案的說明》,本人已在前文中指出,該說明並無法律效力,當然不能作為落閘決定的依據。(參看前文)


其二,關於張德江、饒戈平等所謂人大常委本身就具有落閘的權力。即人大常委有權就「如何修改特首選舉辦法」作出決定。真是如此嗎?


《憲法》第六十二條第十三項明確規定,「決定特別行政區的設立和制度」屬於全國人大。第六十七條規定了人大常委會二十一項權力,沒有關於修改《基本法》的權力,其本身並無香港政制制度的決定權。人大常委會負有對《基本法》修改的權力,來自於《基本法》附件一第七條。而《基本法》是由全國人大制訂,也即是說,其權力來自於全國人大的授權。這一授權是人大常委履行職責的唯一根據,受其約束。該條全文如下:「2007年以後,各任行政長官的產生辦法如需修改,需經立法會三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人大常委批准。」即所謂的「三部曲」;至2004年6月,人大常委第十屆八次會議上,對此授權作了司法解釋,即《全國人大常委關於香港《基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋》,將其增加了兩個程序,即特首向立法會提出建議前,應先向人大常委就是否需要修改呈報,並經同意。即「五部曲」。但無論是「三部曲」或「五部曲」,人大常委的權力只有兩項:一是對特首提交的「是否修改」報告進行「確定」;二是對立法會通過,特首同意的修改意見作出是否「批准」,並無其他權力及責任安排。而「如何修改」在04釋法第三條明確閘述:「修改行政長官產生辦法及修正案,應由香港特別行政區向立法會提出。」據此,「如何修改」的責任是特區政府並非人大常委。而人大常委的8.31落閘決定對提名委員會的組成(按照原選委會提名),必須遵守的民主程序(過半數),及候選人人數(2-3人)作了詳細的規定。這一行為顯然超越了全國人大對其的授權,屬越權行為。雖然該越權行為是全體人大常委集體作出,而該委員會在全國人大閉會期間又代表全國人大,似乎有超然的權威地位。但是,據《憲法》第六十二條第十一項,「全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。」


本人在前文中曾提過,人大常委會對特首選舉辦法「如何修改」有憲制權力,指的是人大常委的「立法權」及對全國人大通過的法律(如《基本法》)有補充權力。也即是說人大常委認為需要(如增加上述落閘權力),有權立法或對《基本法》進行補充。但是,人大常委在履行這項權力時,不得違背《憲法》及《基本法》,並在程序上受《立法法》和《全國人大常委議事規則》的約束。即是說,人大常委認為《基本法》附件一需要補充,那就必須啟動補充程序。而不能由人大常委秘書處僅憑特首的報告,部份列席會議人員的發言,個別政黨的建議,在未諮詢港人的情況下就作出如此補充性質的決定。


實際上負責製作該決定的李飛先生也承認,該決定是全體人大常委的「認為」,即共識,是重大政治決定;全國《憲法》和《基本法》頂級權威,人民大學法學院院長教授韓大元在香港《成報》撰文〈人大常委會決定的依據與效力〉,指人大常委就如何修改所下的框架是「對普選核心問題作出原則性指引。」就連強世功也承認,「決定的本來含義就是政治決斷,此次全國人大決定更是一個重大政治決斷。」無論是「認為」或「原則性指引」或「政治決斷」都不是法律。無論其參與決定的人地位多高,作出決定的機構多權威,都只是一種政治行為。而政治行為並無強制執行力及普遍約束力。


那麼,人大常委有權就香港的政制問題通過決定的方式作出「原則性指引」嗎?據《立法法》第八條第三項規定,「特別行政區制度」「只能制訂法律」。即是說,關於香港特區制度的任何事項,都要從制訂法律的高度去處理,而不能簡單地用某項「決定」去處理。


既是「政治決定」就要從政治角度去看待它的地位。


其一,用「決定」的形式去處理涉及香港重大政制的普選問題,不僅違反《立法法》和《憲法》原意,而且未經向港人諮詢,顯然過於草率;其二,決定對普選特首作出的多項限制,違背中共十八屆三中全會關於依法治國及推進民主進程的國策。習近平9月22日在紀念全國政協六十五周年大會上強調「人民是否享有民主權利,要看人民是否在選舉時有投票的權利,也要看人民是否有持續參與的權利。」,「找到全社會意願和要求的最大公約數,是人民民主的真諦。」,「人民只有投票的權利,而沒有廣泛參與的權利,這樣的民主是形式主義的。」,「涉及一個地方人民群眾的利益的事情,要在這個地方的人民群眾中廣泛宣傳」,而8.31落閘決定顯然違背了上述精神。第一,落閘的基本精神是只允許一人一票選特首,而排除了代表50%以上的泛民參與候選人推薦,及參與競爭;第二,落閘決定的具體內容從未在香港諮詢徵求港人意見,在審議決定時,居然秘密進行。損害了港人基本權利:知情權、參與權、申訴權。其三,特首在政治上雖然要對中央負責,對決定有執行的義務,但是,正因為是政治決定,特首也有義務站在港人特別是參與運動的學生的角度,向中央反映他們的訴求。即使他們不代表全體港人,也要從政治現實出發,向中央陳請利害關係,力促中央作自我修正。


綜上所述,人大常委的8.31落閘決定,只是對普選核心問題作出「原則性指引」的政治決斷,不具有法律效力。同時,超越了全國人大的授權,違反了《立法法》關於特別行政區制度「應制訂法律」的規定;從政治上講,不僅過於草率,而且違背中共關於依法治國、推進民主制度建設的基本精神。人大常委本應自我糾正,全國人大依法也應予糾正,中共作為執政黨更應追究相關責任!


「不可撼動」、「不容挑戰」是那些將要承擔歷史責任的始作俑者心虛的吶喊!
—— 原载: 香港《頻果日報》
本站刊登日期: Monday, October 6, 2014
关键词: 人大常委會 普選 政制
專題: 香港動態
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