中国基层权力运作新动向 – 纵览中国-China In Perspective

上世纪90年代末至今，中国基层权力运作发生了巨大变化，不妨归纳为“新式动员+权力集中”模式。 可以说，1994年中国分税制改革后的几年是地方政府的“迷茫期”。一方面中央集中财税的政策让地方政府一时难以找到“新的增长点”，所以我们看到世纪末中国的任意摊派和加重费税，尤其是对底层居民（其中以农民为多数），造成了激烈的冲突。 另一方面，几经下放的地方国有企业纷纷改制或破产，加重着地方财政和就业压力。在此种背景下，地方政府有动力让国企破产或改制，不单是因为有中央政策，更是因为分税制后“税基”已经不按所有制划分了，而是按属地原则划分——不论是否为国有企业了——也就是说地方的“合作”姿态暗藏着对新财源的期盼。 问题是作为塑造政府行为最核心的财税体制的改革仅仅完成了一半，即仅仅是中央和省（直辖市）分了税，但省之下的改革一直没能完成，均等化的财政支出也一直没有到位，传统的经济承包制、政治承包制，甚至个人承包制仍然在大部分情况下发挥着核心作用。 如果说2008年底四万亿刺激经济政策是中央政府一次有意识地集中投资，那么90年代末至本世纪初也有一次政府投资刺激经济的高潮，其中主角是地方政府，方式是招商引资，体制支撑即是“新式动员+权力集中”。 要理解这样的政府行为方式，先要弄清地方经济是如何现实运行的。 其实，现在很多人笼统说地方政府的“土地财政”很不准确。 很多地方，特别是中西部，土地不但不能直接带来利益，甚至政府还要赔本。因为为了吸引工业项目，必须有工业用地相配套，其中不少土地是以低价出让给企业的，政府期望的仅仅是企业的投资流水（及流转额带来的流转税，这在中国税制里占了大头），还有可能的工业区周边的商业开发利益，还有就是就业。地方政府这时来自土地出让金的收益很少，甚至政府把低价土地当作了投资——这是我们所说这次地方政府投资高潮的主要特征。 于是，一种很有中国特色的经济运行形态形成了，即地方政府出土地、工业企业（或地产开发商）出项目和部分投资、银行出流动贷款。 在很多省市上报发改委的四万亿资金申请计划中，我们可以发现“自筹资金”一项——很多新兴的地方融资平台也是在“融”这个方面的“资”。这个“筐”里包括企业自筹资金和政府自筹资金两项，后者占很大比重，而其来源复杂，财政性资金（特别是预算外资金）、银行贷款担保资金、社会资金都是渠道。 政府自筹资金是政府可支配度很大的资金，它是观察政府行为的一个好视角。这个资金很早就有了，80年代以各级政府所有的国有企业利润为主要来源，90年代以各种收费等预算外资金为主，90年代末后，银行信贷担保资金、土地出让金等更多地加入其中。 如今，四万亿刺激项目推动地方政府的自筹资金也迅猛增长。2009年上半年，仅经济发达的浙江省，各级政府为推动投资增长而自筹的资金就有1628亿元，同期该省一般预算收入才是1133亿元（《浙江经济》2009年第15期）。而作为社会资本充裕的该省，民间投资增长率到2009年6月还未恢复到2008 年12月的水平。 大项目有国有商业银行和政策性银行支撑，中等项目有地方政府自筹资金和银行信贷支撑，小项目则除了基层政府财政和自筹资金支持外，还吸引着各类社会资本。有趣的是，90年代末以来，社会资本在二、三线城市和县域的体现比大中城市要显著得多，其主要是以地产开发和建筑业为渠道的，因为基层政府资金捉襟见肘，大量社会资本，甚至以高利贷形式出现（如地产商在融资凭证上将集资标为“股东入股分红”），2008年湖南湘西集资事件就是体现。 与这样的现实经济运行相结合，地方政府越来越倾向并形成着上述“新式动员+权力集中”模式。这个模式有两个特点： 第一个是“举全市（县）之力”体制，即全员招商引资，并且很多地方一些本属公共服务的部门也被下达了招商引资任务，与业绩考核挂钩——90年代初的第一次招商引资潮也曾层层下达任务，但力度远不及此次，也没有制度化，更没有把任务加到政府公共服务部门身上； 第二个特点是，政府官员围绕项目“组班子”，甚至除了低价土地外，还动用财政资金“返还”或“奖励”吸引投资，有的也开始用财政资金给招商成功的政府“项目班子”发奖金。 这两个特点是十年前不曾有过的，也深刻地改变着地方权力结构。 前一个特点不仅加大着政府在社会投资中的比重，更相对减少着对本区域公共事业的关心和支持力度——很有意思的是，一些沿海地区在GDP高涨的同时，投入教育等事业的资金比重反而相对下降。 后一个特点则大大强化着本已集中的地方权力体系，甚至制度化这样的趋势，使权力更集中于个别主要领导，他们受制约和监督的程度因此可能更小了。 通过对地方政经运行和权力体系新特点的分析，我们可以体会到当前政、经二者是如何互相塑造的，这是个丰富而复杂的过程。从追逐费税（行政资本）到土地地产（产业资本），再到目前追逐过剩的信贷（金融资本），从地方政府行为身上，我们看到了更多真实的中国图景。 现在，一些表面上的官民矛盾（包括成都拆迁自焚事件，还有瓮安事件等）、劳资矛盾、公共产品供求矛盾，本质上却是上述政经运行模式中，地方政府财政和金融体制矛盾与危机的反射。与1993年中央面临的危机不同，现在，地方的危机如何处理呢，能否演化出一次新的改革呢？