政府成为自利型政治集团与制度僵化 – 纵览中国-China In Perspective

最近，中国国资委前主任李荣融在达沃斯论坛上提出“若无三大石油企业，中国经济早乱了”，这一说法不仅没有感动中国，反而引发各界对国有垄断企业的指责声。舆论认为，为了“三桶油”盈利，众多民营油企黯然离场，公共财政不断给其高额补贴，正是这些“沉没成本”，才促成了中石油多年来保持“最赚钱公司榜单”上的前列位次。        这一事件本身揭示中国经济的吊诡一面：政府为什么要刻意保持这种半市场半行政干预的“不完全竞争”状态？谁是这种状态的最大获利者？                 中国特色：政府成为利益集团                    与民主国家不同，中国政府本身就是一个特殊的利益集团。首先，它的特殊利益体现在它代替全体人民管理一切资源，公共产权收入成为少数权贵及利益相关者攫取财富的源泉。按照中国的宪法，城镇土地、森林、河流、矿藏等资源，都是国家财产，属于公共产权。其次，依据这些公共产权取得的收入都由政府支配。政府控制资源与毛时代没有本质差别，但改革以来开始的市场化进程，使得政府（官员）可以将公共资源的配置权通过市场变现。正是这种半行政管制半市场化状态，才造就了官僚阶层成为大大小小的暴富者。           分析中国的土地市场，就可以看出政府作为一个利益集团在其中如何起作用。与其他国家不同的是，中国的土地是国有（在农村名之为“集体所有”），农民只有土地承包权，城市居民的住房只有所谓70年的土地使用权。这一制度给政府插手土地买卖提供了便利的制度通道，围绕土地形成了一条粗大的寻租链条。多年来地方政府就是通过各种手段包括暴力手段逼迫农民“出让”土地，强迫城市居民搬迁，政府成了土地的垄断卖家，并握有制定有关征地拆迁的政策的权力。附着于土地这条食物链上的政府、房地产开发商、拆迁公司及相关多个产业。至于8000万失地农民的生计与400万户城市拆迁家庭的悲苦却成了所谓“公共利益”的牺牲品。           从“经营土地”这个概念就可以观察到中国地方政府的角色严重错位。比如西安市提拔了一位曾列为中国地产十大风云人物的段先念做副市长，主管房地产开发。这位副市长对自己的角色定位有句名言：“我就是为政府赚钱”。政府既然不再将自己视为公共服务机构，而是赚钱的利益主体，那么就不难理解近年来因为征地、拆迁与污染而发生的群体性事件何以不断，而政府为什么将这些利益申诉事件一概视之为“社会不稳定因素”施之以暴力镇压，因为这三类扰民“工程”的主角或者后台就是地方政府。                     政府成为利益集团后造成的“制度僵化”           十余年前，我曾说过，减少腐败必须让政府权力从经济领域退位。但十余年过去，随着政府在经济中的干预作用日强，中国的腐败也越演越烈，许多弊病丛生的制度不仅未被革除，反而呈僵化状态。           推究起来原因在于，所谓政府机构必须由作为个体的众多官员组成，而官员们的“经济人”本色决定了他们有自己的利益需求。在权力高于法律、缺乏监督机制的中国社会中，由于政府掌控政治经济舆论等各领域，政府官员很容易将本集团利益包装成“公共利益”。中国的现实证明，一旦政府成为自我服务型的自利型政治集团，官员们就不再关心公共利益与国家的未来，只专注于通过某种制度安排获利。在这种情境下，政府对威胁既得利益的制度创新持严厉的排斥态度，实现本集团的特殊利益不惜牺牲公共利益与国家的长远利益。这就是中国市场化改革历时30余年，至今在许多领域仍然保持半市场化半行政干预状态的根本原因。           以金融行业这条食物链为例，处于最低端的是金融客户，比如贷款人、投资者等。由于金融资源的垄断，他们被迫向居于上端位势者提供贿赂（寻租理论将此称为“租金”）；这类低端客户的租金首先流入具有垄断地位的金融机构如商业银行、证券公司的某些人手中，于是构成了这条食物链条低端的腐败；然后，金融机构又会将部分租金上供给更上端位置的人，为的是从一些金融监管机构和某些政府部门那里获得商业机会或换取对其违法违规行为的放纵、赦免。最后形成了监管者与被监管者的共谋腐败。谢平主持的研究课题《中国金融腐败的经济学分析》中，对此有很详尽的分析。表面上，政府对金融行业的强干预理由是保证国家的金融安全，实际上，监管者与被监管者共谋获利才是中国多年来金融行业保持半市场半行政干预状态的内在原因。   　     维持制度僵化状态对谁有益？　             通过以上分析可见，对中国的政治利益集团来说，维持半市场半行政干预的“不完全竞争”市场状态最理想，无论是前进（民主化改革）还是后退（毛时代）都不符合它的需要。如果让中国成为“完全竞争”市场，政府管制经济的权力或弱化或从某领域退出，这意味着“造租”与“寻租”的能力弱化或者消失，官僚集团将失去“交易资本”；退回到毛时代，政府虽然拥有管制经济的权力却无市场，那么通过权力寻租所得无法通过市场变现。因此，目前这种半市场半行政干预的混沌状态最便于政府官员从中混水摸鱼。          针对裙带资本主义盛行的国家中利益集团与政府之间的关系，西方政治学、经济学与法学领域已经有一个共用名词“俘获国家”（State Capture，中国大陆习惯译成“俘获政府”），意指少数利益集团通过大量非法的、不透明的游戏规则，向政治家与官员提供各种形式的贿赂，以获得有利于该利益集团的立法或政策。此后又从这一理论发展出“利益集团委托－代理”理论。如今中国模式将为这一理论提供一个新的样本，即政府本身成为自我服务型的自利型政治集团以后，如何通过自利性的立法、政策保持制度僵化，以便于利益集团及其成员最大限度地假公共利益之名攫取社会财富，并以“维稳”的名义压制一切社会利益诉求。