袁世凯与国民党：两极合力摧毁民初宪政(一)

在清末最后十年的新政中，袁世凯是五大改革（教育改革，司法改革，政治体制改革，军事改革和经济改革）最杰出的推动者和支柱之一。就实绩而言，他所领导的直隶在各省区中无出其右。辛亥革命打破了固有的平衡：财政体系崩溃了，出现巨大赤字。政治体系崩溃，与内地各省以反满为目的的“独立”不同，蒙古、西藏等分离势力在外国支持下，先后宣布“独立”。南北内战激烈，汉口、汉阳先后被袁世凯军队夺回。谁来收拾乱局？革命派和立宪派都没有这样的能力。[1] 国内外和朝野各方把目光投向袁世凯。以政治、军事、经济和外交经验及社会威望而言，袁世凯确实是当时的不二人选。包括革命党人在内不少人期望他成为中国的“华盛顿”。他不负众望，稳定了局势；出任第二届临时大总统，可说是众望所归。但是，只有一年多光景，他成了“二次革命”的讨伐对象。第一届正式大总统任期未满，他走上帝制自为的罪恶道路，最终赔上了自己的生命。 从中国现代政治史的角度看，谴责某个历史人物罪责，尽管需要，但不能为后人留下更多智慧。我们需要追寻一个更深层次问题的答案：为什么辛亥革命后的中国不能顺利踏上宪政的轨道？ 革命幼稚病的恶果 对孙文说来，南北议和是无可奈何的选择：南京临时政府财尽援绝，无法支撑下去了。革命军北伐，用武力统一中国，显然是无法实现的美梦。和议达成，孙文和国民党是不是真心实意支持袁世凯执掌政权呢？ 宪政的内在要求，一是约束权力，让它依法办事，不能肆意侵犯公民的自由；二是合理组织国家机关，使之互相制约和符合当时的实际情况，实现高效运行和社会稳定。成熟的政治家或政党，一定会审时度势，纵横比较，通盘考虑昨天、今天和明天，作出恰当的决策。袁世凯及其北洋集团是当时实力最强的军事和政治势力；而依仗革命声威在中央和地方议会系统占有最多席位的国民党则执掌着立法——制定规则的权力。后者的动向，影响十分深远。 一个基本态势是国民党人不愿意面对现实，冀图把战场上无法得到的东西，立即用选票和其他方法夺回来。这是理解民初政局的一把钥匙。 1912年8月，在孙文即将北上与袁世凯会谈的前夕，著名的澳大利亚记者、深深卷入了中国政治的端纳写信给另一活跃在中国政坛的澳大利亚记者莫理循，披露了他所了解的国民党内情： “他们一开始就找袁世凯麻烦的战术，使任何进展都受到阻挠……正当孙中山向全世界表示他已经放弃政治，并把他的精力致力于开发自然资源的时候，他也在试图说服北京，相信他正在照那样做。然而，他却在这里和一伙只配去干杂活的党徒，密谋当总统”。[2] 端纳参与了辛亥革命爆发后的南北议和；从组织临时政府开始，他就和孙文及其他革命党人有密切交往，甚至可以说是孙文的亲密顾问,据说临时政府的对外宣言是他起草的；[3]因此，这个史料值得重视。不过，这是孤证，不能就此肯定当时孙文本人已经有这样的计划。特别是指摘孙文当时“密谋当总统”，目前没有看到其他可以证实的史料。但是，就当时的言行看，在代理理事长宋教仁带领下，部分国民党人，主要是议员中的激进派，确实处心积虑从袁世凯手中夺权，另选其他人当大总统，以主张选举黎元洪为总统的居多[4]。宋案发生后，更是变本加厉： “即国民党多数人，似已不主张举袁为总统。其中有拟举黎者，有拟举黄者。而因此遂有陈其美内阁之拟议。”[5] “盖国民党中无论法律派与非法律派，其目的专在排袁，特其手段稍异。其先法律派之排袁，仅在政党内阁，至宋案发生后，则一律主张不举袁矣……于是，武力派主张以武力倒袁，法律派则主张以法律倒袁。”[6] 这些打算背后的心理不外两条：或是权欲熏心；或是认为只有自己是可靠的，他人都是共和的敌人。前者是政党政治的常态，不必深究。后一情况则是可笑的革命幼稚病。更大的可能是两种心态的混合。于是，他们无视袁世凯及其追随者的力量，不是从实际出发与他们共处，而是设定种种框框和采取措施，冀图限制和夺取他们手中的权力。 第一招是制定《临时约法》，改变现行的政治体制，把总统虚位化。 从武昌起义成立军政权开始，革命力量方面就一再向袁世凯发出信息乃至正式函件：只要袁氏支持共和，保证选举他为大总统。1911年10月28日起被推举为革命军总司令的黄兴就曾发出这样的电报： “黄兴有电致袁内阁云：若能赞成共和，必可举为总统。此电由汪君（汪精卫）转杨度代达袁氏”。[7] 这不是黄兴个人的决定。1911年11月30日，各省代表会议在汉口英租界举行。12月2日便通过决议重申： “如袁世凯反正，当公举为临时大总统。”[8] 1911年12月29日，孙文当选第一任临时大总统，也立即致电袁世凯： “文虽暂时承乏，而虚位以待之心，终可大白于将来。望早定大计，以慰四万万人之渴望。”[9] 不过，这帖安慰剂没有赢得袁世凯的欢心。本来，分别代表南北两方的伍廷芳和唐绍仪12月18日起在上海议和，双方已经达成协议，1912年1月8日召开由各省区派出代表组成的国民会议，决定国体问题。1911年12月25日孙文到达上海，革命派方面抢先在29日选举孙文为临时大总统。袁世凯对此甚为不满，致电伍廷芳： “国体问题，由国会解决，现正商议正当办法，自应以全国人民公议之政体为断。乃闻南京忽已组织政府并孙文任受总统之日，宣示驱逐满清政府，是显与前议国会解决问题相背。特诘问此次选举总统，是何用意？”[10] 袁世凯的弦外之音是：不是说好由我当总统吗，为什么忽然跳出一个孙文来？不过，这件事袁世凯本身也是有责任的。唐绍仪和伍廷芳达成协议后，袁氏不满意，指责唐绍仪越权，并于1月2日批准唐绍仪辞职。如果协议不算数，革命力量当然应该进一步联结，与清廷和袁世凯对抗。 但从另一方面看，从1895年组织香港兴中会与谢缵泰争做领导人；1914年组建中华革命党要党员宣誓“附从孙先生”；1921年不顾众人反对，坚持要非常国会选举自己为大总统；1924年的《中国国民党总章》写上“总理对于中央执行委员会之决议，有最后决定之权”；众多史料证明孙文有强烈的领袖欲，让出临时大总统，不是那么心甘情愿。 章士钊的回忆文章（此文他曾请多位辛亥元老核对），证明了这个情况： “当时最号激进如汪兆铭者，头脑较为清醒，彼能认为辛亥之成，出于南北形势之偶然，非革命党本身力能所致。于是总统一职，中山先生坚持不让时，兆铭公言：‘袁固多诈，孙亦无耻。’李小垣(李书城，同盟会发起人之一。1911年11月2日起，黄兴是中华民国军政府战时总司令，他任参谋长)谓曾见汪札，确如此说。”[11] 汪精卫是南北会谈时南方代表团的四位参赞之一，[12]深悉和谈过程的具体情况。 直至1912年2月3日，和议早已达成，只待宣统小儿下诏退位的时候，孙文仍然千方百计寻求日本的援助，巩固自己的政权和位置。在同日本人谈判中，他坦率地说： “倘近数日内，无足够之资金以解燃眉之急，则军队恐将解散，而革命政府亦将面临瓦解之命运……之所以断然实行汉冶萍日中合办，以取得五百万元资金者为此；此次又苦心焦虑，欲以招商局为担保，筹措一千万元借款者，亦为此。然而，虽经种种筹划，而时光荏苒，交涉迄无结果……于军队解散、革命政府崩溃之前，作为最后之手段，唯有与袁世凯缔结和议，以防天下大乱。”[13] 让出临时大总统的位子，确实是无可奈何之举。 尽管如此，1912年8月24日开始的孙中山和袁世凯在北京会谈达成的共识，明确表示尊重袁世凯执政。他当面对袁世凯说：“十年以内大总统非公莫属。”[14] 并一再公开表示，自己打算在十年内修筑20万里铁路，不但现在要支持袁世凯当总统，下一任总统仍然应该由袁世凯出任。用他的话来说是：“现在时局各方面皆要应付，袁公经验甚富，足以当次困境，故吾谓第二期总统非袁公不可。”[15]但是与此同时，同盟会联合有关政党改组成立的国民党，在宋教仁实际领导下，却与孙中山的意愿背道而驰，表达了立即上台执政的强烈愿望，制宪和国会运作都在在体现了这个意图。要是说《临时约法》还有些模糊，《天坛宪法草案》一意推行内阁制，力求限制总统职权的意向就非常明确，甚至拟定一些非常过分的条文。这是袁世凯极力反抗的重要原因。 1912年1月，南北议和代表，达成建立共和政体，由袁世凯出任大总统的协议。准备推让给袁氏的大总统是礼仪性的虚衔，还是实际执掌权力的行政首长？ 1911年12月25日，孙文抵达上海。各方人士筹备成立临时政府，沿用各省代表会议（临时参议院）12月2日制定的《中华民国临时政府组织大纲》的规定，实行总统制。 在多次讨论中，宋教仁提出实行内阁制，历数总统制的弊端。孙文和同盟会的多数领导人及起义各省代表则反对内阁制，力主总统制。孙文说：“吾人对于惟一置信推举之人，而复设防卫之之法度”，是不能接受的。所以坚决主张总统制。[16]孙文的解说，从政治学的角度看，并不令人信服，推举信任的政治家执掌权力，与在制度上让权力互相制约和严格监督是并行不悖的。但多数人仍然认同他的观点，南京临时政府实行的是总统制。宋教仁甚至为主张内阁制，坚持修改《中华民国临时政府组织大纲》，虽然被提名为内务总长，却被临时参议院否决： “正月三日（民国元年），临时大总统莅代表会……即照规定提出国务员九人，求同意。……内务总长宋教仁……宋教仁以主张修改临时政府组织大纲之故，失代表会信任，多数反对之。”[17] 许多史料证明，孙文的行政能力很弱。他尚且不甘当位高权轻的国家元首，雄才大略又有辉煌政绩的袁世凯所期望的更不可能是一个荣誉职位。 和议达成，孙文要交差了，下一任大总统笃定是袁世凯。形势大变，革命派支配下的临时参议院立即从制度设计上着手，急急忙忙制定《临时约法》。 这个行动带来几个问题： 首先，制定这个宪法文件的机构有没有足够的公信力？ 辛亥革命后，临时政府成立的法理根据是1911年12月3日议决公布施行的《中华民国临时政府组织大纲》。孙文和袁世凯都是依据这个宪法文件当上临时大总统的。这个文件当然很不完备，但是，制定更完备的宪法文件需要智慧、知识和足够的公信力。当时聚集在南京的17省代表恰恰忽视了这个重大问题。1912年1 月28日临时参议院宣布正式成立，它是由各省军政府各指派三名代表组成的，共有参议员42名。当时就受到指摘，认为其民意代表性不强: 1．由督军临时指派，其代表性不无疑问。 2．地区涵盖不全。 正在制定法令，改进参议员产生办法。临时政府迁到北京后，根据《参议院法》，临时参议院改为每省区派出代表五人，原则上由省议会选出，参议员人数增至122人。为什么不等待参议院更加完善或正式国会选出后，再来制定这么重要的文件？ 政府组成后制定根本大法，本来应该慎重，瞻前顾后，务求通过后被各方尊重和信守。与稳定政治体制大变动的社会秩序的急迫需求比较，制定这样的宪法文件不是迫在眉睫的任务，完全可以等待更加完备的临时参议院在北京成立后再来制定。 深入一步看，制定如此重要的宪法文件，却把当时最大的实力派、第二任临时大总统袁世凯方面的代表排除在外，其公信力和未来实施的保障都不无疑问。 其次，制定过程在程序上有没有不当之处？ 《临时约法》是1912年2月6日开始审议，3月8日通过的。2月12日，清帝宣布退位；13日，孙文辞职，推荐袁世凯继任；15日，袁世凯当选临时大总统。审议开始后，袁世凯已是当选总统，却从未征求他的意见，也不由他签署公布，却授权已经被参议院批准辞职的卸任总统在3月11日签署公布，这是世界宪法史上极为奇特的现象。 再次，这个举措的后果怎样？ 《临时约法》按其内容来说，要点是把已经付诸实施的总统制突然改变为内阁制，釜底抽薪，削掉袁世凯当选时按规定应该掌握的大部分权力。不过，这个文件制定非常匆忙，文件起草人学识和实践经验都不足，最后通过的文本漏洞和失误不少。综合众多中国宪政史学者的研究，主要缺陷有如下五个： 第一，名不正。 究竟是总统制还是内阁制？ 它规定“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律。”俨然实行总统制；签发这个文件的孙文1918年与参加“非常国会”的议员谈话，仍然认为：“约法规定为元首制。”[18]。但它又规定“国务员于临时大总统提出法律案，公布法律，及发布命令时，须副署之。”从而任何国务员（国务总理和各部总长）均有否决总统决定的权力。可是，作为内阁制去运行，它又没有建立相应的必不可少的配套制度。诸如此类的缺陷，为日后政争埋下了祸根。 第二，没有确立公民自由的制度保障。 《临时约法》的起草人，大都是留学日本尚未完成学业的年轻人。他们勇气可嘉而学养和从政经验都十分欠缺。（后来制定《天坛宪法草案》也未克服这个弱点。其主要执笔人张耀曾，1908年考入东京帝国大学法科，不久就因病辍学，复学后辛亥革命爆发，再度辍学回国参政。） 这些20世纪初活跃在东亚最大国家的革命者，与第一部现代成文宪法——18世纪的美国宪法制定者的素质差距实在太大了。他们没有认识到自由对人类发展的关键作用，没有像美国先驱们那样在宪法上写上： “国会不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版的自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”[19] 他们跟在日本人的屁股后面照搬大陆法系，在列举一堆“人民得享有下列自由权”之后，加上一条“得依法律限制之”的尾巴，从而为执政者制定剥夺公民自由的恶法打开后门，让此后的中国史平添不知多少苦难和血泪。 与此同时，它没有解决一个重大问题：如果行政当局肆意侵犯公民的自由，甚至拘捕公民，受害者通过什么途径保护自己？《临时约法》一公布，留英归来的法律学者章士钊就尖锐地提出这个问题。他建议应该仿效英国建立人身保护令制度，权利受到侵犯的公民或其亲友，可以向法院申请人身保护令，强制有关机关把被拘留者移送法院，依法审查拘捕是否合法和依法办案。 第三，国会与总统没有互相制衡的制度，是一个残缺的内阁制。 早就有学者指出： “盖纯粹内阁制中有两权焉：一为不信任案通过权，一为解散国会权。前者为国会借以监督行政之利器，后者为内阁抵抗国会诉诸人民以求公判之唯一途径。……而《临时约法》皆无之，不可谓非《约法》之大缺憾。”[20] 由于行政当局没有国会解散权，国会议员肆无忌惮，随之而来的是两大恶果：一是行使职权时不顾后果，一意反对。另一是自身的腐败愈演愈烈，最终以曹锟贿选的丑剧宣告自己的灭亡和国家更大的悲剧的开始。 第四，总统与总理各自的职权和相互关系不明确。 袁世凯可以利用“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律”的规定，指挥一切。而袁世凯逝世后，段祺瑞当总理，也可以迫使黎元洪沦为盖章总统。当黎氏心有不甘，冀图反抗的时候，总统府和国务院权力之争的终于导致张勋复辟。黎氏之后，府院之争也史不绝书，成为民国乱局的一大根源。 第五，没有建立违宪审查制度。 可能原先的估计，正式宪法很快就要制定，没有考虑会出现很多复杂的情况，根本没有提及违反《临时约法》的争议如何解决。等于建好一座大厦，却没有配备消防设施。 说到底，这是革命幼稚病发作，冀图设计一个连环计，把一手交出去的权力，换个手要回来。革命派要按照自己的意图造法，限制和剥夺袁世凯的权力，但匆忙赶工，造出一座粗陋、简易经不起翻腾的舞台。后果是弄巧反拙，不但革命党人继续掌权的愿望没有实现，国家却从此进入多事之秋！ 这些失误，一直影响民初政局的发展，直到1928年国民党夺取全国政权为止，是各项纷争的制度原因。 第二招是制造一个国家两个临时大总统并行运作的体制。 2 月12日，清帝下诏退位。13日，孙文向临时参议院辞职获准。15日，临时参议院选举袁世凯为临时大总统；3月6日，临时参议院同意袁世凯在北京就职；3 月10日，袁世凯在北京宣誓就职并电达南京临时参议院。按照法理，从3月10日起，大总统的权力应该完全由袁世凯行使。孙文解职，已是一介平民，不应再干预政事。 可是，1912年，3月10日至4月1日，孙文继续签发了138件法令、指示和文告。临时参议院的决议本来应由现任总统袁世凯签字公布，孙文却越俎代庖，造成不应有的混乱。《临时约法》是3月11日由他签字公布的。4月1日，他还签字公布《参议院法》。唯一根据是“前由参议院议决统一政府办法第六条，孙大总统于交代之日始行解职。”[21]而同一时间，已经上任的大总统袁世凯也不断签发政令，甚至类似的政令也是你发一个，我也签一个。当时，电报在中国已经运作多年，两地距离，完全不妨碍由现任大总统签发文件，何况检查孙文此时签发的文件，绝大多数都不是紧急政令，完全可以送到北京去让袁世凯签字。说到底是出于对袁世凯的戒备，不惜践踏法治常规，密织法网，让袁氏的手脚不能自由伸展。 第三招是参议院和国会处处限制、阻碍政府的正常运作。 议会应该立法和监督政府的运作。为了国家健康发展，朝野双方分权制约、批判与合作并举，这是现代政治的天经地义。民主政治起步阶段，一个占有多数议席的政党更不应该离开正轨，不分青红皂白事事作梗，轻则耽误国事，重则招致不应有的反弹。不幸，同盟会和国民党走入了这个偏门小径，而《临时约法》没有赋予议会制政府通常具有的议会解散权，只能眼睁睁看着议会为所欲为，却无法诉诸选民作最后的裁决。 突出的事例是1913年的2500万英镑“善后大借款”。 一个无可辩驳的事实是：当时财政混乱，赤字大量增加。不借外债，政府机关无法正常运作。由于低微的工资也无法正常发放，各地不断发生兵变。1912年4月，临时政府刚从南京搬到北京，宋教仁在对记者的谈话中就说： “现在问题，以军队、财政为最急。整顿军队必先整理财政……民国将来不但本年须借债，从此六七年中均不可免。”[22] 焦点是这次借款合不合法？1913年4月24、26日借款合同草签和正式签订后，国民党掀起风浪，说这次借款没有经过国会讨论，是非法的；此后几十年间，一些政治人物甚至史家也认同此说，甚至认为条件苛刻，是袁世凯政府“卖国”的罪证之一。也有一些史家，揭示历史真相，为袁世凯和当时经手的财政总长周学熙辩诬。[23] 其实，1913年5月2日，袁世凯发出咨文给众参两院，已经清楚说明这件事的来龙去脉： “上年九月间，曾经国务会议拟定借款大纲，于十六、十七两日赴参议院研究同意以为进行标准。唇焦舌敝，往复磋磨，直至岁杪，合同条件，大致就绪。当于十二月二十七日出席参议院，先将特别条件逐条表决，正拟定期签字，该团忽以原议五厘利息……要求增加半厘，只得暂行停议……赓续磋商，尚幸稍有进步。利息一届，该银行团允仍照改五厘，其他条件亦悉如十二月二十七日通过参议院原议。事机万变，稍纵即逝……遂于二十四日与该银行团双方签订草合同，复以二十六日签订正合同……查此项借款条件，业于上年十二月二十七日由国务总理暨财政总长赴前参议院出席报告，均经表决通过，并载明议事录内，自系当然有效。”[24] 与此同时，财政部就将全部合同和附件公布，并发出布告说明事情的原委： “合同内容，上年九月间，先经国务会议决定借款大纲五条，于上年九月十六、十七两日出席参议院协商，取得同意，本此标准，迭与银团磋商，始终不越大纲范围之外。” 条件谈妥、合同拟好后，又于“上年十二月二十七日，偕总理出席参议院报告全文……是合同全体均经通过，载明前《参议院议事录》第三册中。现在签字的合同悉与上年通过之条件相同”。[25] 事情经过清楚、确凿，善后大借款既有必要，又完全合法。执行上一届议会（临时参议院）的决议，没有必要提交下届国会再讨论。 1913年第一届国会召开后，国民党诬指1912年临时参议院正式决议的事项为不合法，显然是不足为训的党派斗争伎俩。 国民党恃自己在国会占有多数议席，通过决议： “众议院通过一个决议，大意说：借款并不反对。惟政府违法签约，送本院查照办理，本院决不承认，应将合同咨还政府。”[26] 接着又火上加油，国民党议员邹鲁出面发起弹劾： “在政府借口此案业经临时参议（院）表决，当然继续有效。不知契约之结，首重主体。参议院只认六国团借款，现为五国团，主体不同，则前案当然不能继续者一。六国团之借款，既公布谢绝，美国又经脱出六国团，则从前参议院所议政府与六国团借款权，既经中断，现又从新另与五国团借款，则前案更当然不能继续者二。” [27] 其实，这份弹劾书提出的两个理由都是站不住的。 首先，主体是银行团，作为成员之一的美国退出，不影响银行团的主体地位。 其二，1912年，原有合同签字前，银行团突然提出利息要由五厘提高至五厘半，袁世凯政府坚决拒绝。拖至1913年，银行团态度转变，同意按原定的五厘办理，经临时参议院同意的合同条款没有任何变更。显然，这是原有交易的继续，而不是新的交易。 善后大借款数额巨大，条件苛刻，新一届议员不明来龙去脉，在国会中就这个问题提出质询完全应该。但在政府作出合理解释后，仍然纠缠不休，并不明智。应该认真监督的是这些借款的用途（原来列支的项目大体是合理的）。 为什么要在大借款问题上大做文章？著名记者黄远庸一再撰文揭示问题的实质： “今照此法律派之主张，先以大借款坐定袁氏违法一次，则内阁不能不改组。内阁改组一次，坐定袁氏违法一次，则袁之势力及信用失坠一次。”[28] “逃过这一关，决不能逃过那关。然反面证明，即国党人亦暗中承认大借款之不违法也。”[29] “现在最激烈者，仅一孙中山。孙以反对借款通电各国，而收效相反；且颇为泰晤士所揶揄，故颇有骑虎难下之势。”[30] 归根结蒂，是反对党极端不成熟，为反对而反对。 “弹劾案，一国政治之最大事件也……不料吾国乃视为寻常茶饭……皆动以此三字为拟议恫喝之词。政府已成朝夕打骂之顽童，议会等于三木不停之暴吏。”[31] “时国会与政府，几乎没有一件事不冲突，子兴（陆徵祥）因与俄使磋商外蒙古事，议订条件六项，被国会否决，愤而辞职。那时国会有无上之权，不断与政府冲突，扰攘不已。” [32] 外蒙古一部分王公，趁辛亥革命全国动荡不安、无暇顾及边疆的机会宣布独立。通过中俄和蒙古三方谈判，达成尊重中国主权的协议，议会却拒绝批准。黄远庸说： “今如吾国以议会之磋商为外交之标准，此实各国所未有。将来恐生外交莫大之障碍。”“议会中之议协约，多足令人喷饭。乃似大半不知外蒙古之独立者，人人皆有天朝气象，如争谓蒙古本系中国领土，何用俄人承认尊重！又为争约中非蒙古人不得殖民等语，谓应改为非中国人。此等皆稍有常识者所不出，而居然言出，而喝采之声震屋瓦！”[33] 无知加为反对而反对，恶果就接踵而至了。 第四招是制定宪法不从实际出发，冀图把剥夺大总统行政权固定化。 《临时约法》制定有那么大的缺陷，制定正式宪法理应十分慎重，为国家的长治久安奠定制度基础。不幸，国民党人没有这样的认识。 1913 年4月8日，第一届国会在北京开幕。7月12日，国会推举的宪法起草委员会开成立大会；60位委员中，国民党员超过半数。同一天，李烈钧在江西宣布独立， “二次革命”爆发，一些地方响应；一个多月后全部被扑灭。坚持法治还是用枪杆子决是非？政党、政治家、政客面临严峻的抉择。袁世凯在镇压的同时，希望在形式上维持民主政治的框架。朝野各方纷纷提出自己的宪法草案。制定什么样的宪法，成了舆论的焦点之一。 从8月到10月，袁世凯五次提出对宪法和宪法性文件的意见，都遭到国会和宪法起草委员会拒绝。袁世凯的意见集中到一点就是恢复总统制。10月31日，宪法草案在宪法委员会上三读通过，史称天坛宪法草案。11月4日，绝望的袁世凯在通电全国抨击这个草案，同时宣布撤销国民党籍国会议员资格，国会和宪法起草委员会都因不足法定人数而停止运作。民国第一次宪政尝试以失败告终。 快一百年了。回望前尘，袁世凯究竟想得到什么？1913年8月19日至11月4日袁世凯6次向国会和宪法起草委员会以及向各省发出的关于宪法和约法文电，综合起来，他的意见有这么几条： 1. 法律公布权。10月4日，宪法会议通过《大总统选举法》后径行公布。10月18日，袁世凯发出咨文给国会，指出根据《临时约法》第23和30条，国会议决事项和法律的公布权属于临时大总统，你们违法了。“其蔑视本大总统之职权，关系犹小。其故违民国根本之约法，影响实巨！”袁世凯尤其担心的是国会一意孤行，制定自己无法接受的宪法而使之生效。所以，他接着说： “无论此次议定之大总统选举法案，或将来议定之宪法案，断无不经大总统公布而遽可以施行之理。总之民国议会，对于民国宪法案，只有起草权及议定权，实无所谓宣布权。此为国会组织法所规定，铁案如山，万难任意摇动。”[34] 就这项争议而言，违法的显然是国会。 2. 行政机构设置和文武官员任免权。 核心是要求总统有任命国务员（国务总理和各部总长）而不必经过国会的同意。他说： “国会既有弹劾权于后，自可不必有同意权于先……而阁员进退，为一党势力所把持，未始非同意权阶之厉也。”[35] “立宪精神，以分权为原则。临时政府一年以内，内阁三易，屡陷于无政府地位，皆误于议会之有国务员同意权。”而宪法草案规定“国会闭会期间。设国会委员会…… 此不特侵夺政府应有之特权，而仅仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切……将使行政一部，仅为国会所属品，直是消灭行政独立之权。”[36] 内阁制的总理必须得到国会同意。阁员要不要国会同意，不同体制和不同国家有不同规定。至于一年内三次更换国务总理的原因都归诸国会，并不符合实际。可是，有些确实与国会或国民党的运作不当有些关系。 第一任国务总理唐绍仪为什么辞职？ “革命党人在清帝退位后，于2月16日由参议院通过了一项法案：《接受北方统治权案》，规定东北三省、直、鲁、豫、甘、新诸省的咨议局改为临时省议会，限一个月之内，召集临时大会，公选都督。同盟会方面希望由王芝祥担任直隶都督，柏文蔚担任山东都督，并以另一人担任河南都督，也就是掏空袁世凯的地盘。3月17 日，原直隶咨议局开会选举王芝祥为直隶都督，要求袁世凯任命，但遭到袁的拒绝。”[37] 革命党人冀图玩弄政治小手腕就把袁世凯的地盘夺过来，显然是一厢情愿的黄粱美梦。唐绍仪上当受骗；袁世凯虽然口头敷衍几句，行动上坚决挡了回去；唐氏下不了台，只好辞职。这是以狡诈对付狡诈的权力游戏，归罪于国会并不十分恰切。但上述咨文中揭露了制度设计中的缺失，却是值得正视的。也许在袁世凯看来，文武官员任免权都属于总统的话，这些摩擦就无由产生，因此也归罪于国会了。 3.宣战、媾和及缔结条约权。 他要求有宣战、媾和和缔结条约的全权。只有专制皇帝才有这样的权力。民主国家的政府首脑行使这些权力，通常都要经过国会审查、批准。 4．防御灾祸的紧急处置权：可以发布有法律效力的“教令”，可以紧急处置财政经费。这些紧急处置，在国会开会十日内，均需请求国会追认。 5.要求取消国会不恰当的扩权。最为袁世凯抗拒的是，国会无限扩权，《天坛宪法草案》竟然规定在闭会期间，还要设立一个其他宪政国家没有的国会委员会，“由两院各以议员内选出二十名之委员组织之”，代表国会继续“行使各本条所定职权”！[38] 袁世凯在通电中指出：“国会闭会期间，设国会委员会……此不特侵夺政府应有之特权，而仅仅四十委员，但得二十余人之列席，与十八人之同意，便可操纵一切。”[39] 此外，1913年10月22日，“大总统对于民国宪法欲有所陈述，特饬国务院遣派委员施愚等八人，前往代达。”宪法会议硬邦邦坚决回绝。按照有关规定，无关人员不得出席或列席制定宪法的会议，这是应该坚持的。但是，制定这样的根本大法应该兼听博采，即使普通公民的意见都应该仔细倾听。国会不难找到适当的方式听取袁世凯代表的意见，他们却意气用事，生硬地拒人于千里之外。 宪法制定后要付诸实施。一个国家的宪法未有主要实力集团不认同而可以顺利实行的。国民党把自己的能耐估计得太高了，似乎自己支配下通过一纸决议就可以改变政治进程！结果事与愿违，民初政治平添不少风波；甚至可以说，民初宪政功败垂成，亦与此息息相关。 政治本来就是妥协的艺术，革命幼稚病达到如斯境地，不能不令人扼腕叹息！ 袁世凯的意见综合起来无非是要把民初政局推回到总统制的轨道上，其中有些要求不恰当，也不难在讨论中纠正。提出修改《临时约法》或对未来的宪法提出建议，都表明他仍然寻求在民主、法治范围内巩固自己的地位和推行自己的政见。国会不容讨论的冷酷面孔，把袁世凯逼到墙角上了。 一个鲜明的对比，是美国的建国先贤在制定宪法中的尊重不同意见的风度。从1787年5月14日开幕至9月17日39名代表（全部代表55人）在宪法文本上签字，制宪会议一直在联邦主义和反联邦主义的激烈争辩和不断妥协中进行。费城制宪会议的灵魂人物汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊说： “将十三个不同的州以友好、联合的共同纽带联结一起的契约，必然是许多不同的利益与倾向互相让步的结果。” “在一个问题上形成多数，在第二个问题上可能成为少数，而在第三点上可能出现完全不同的组合。因此有必要将组成文件整体的各项细节进行斟酌与安排以满足参加契约的各方”。[40] 他们坚持的是组成一个三权分立、互相制约而又能有效运行，保障联邦能抵御外来侵略、防止各州冲突和出现专制的强人，从而保障公民的自由和财产不好受侵犯。为此他们做了耐心的说服、退让和妥协。 批准过程也伴随着激烈的争辩和妥协。为说服各州批准宪法，从1787年10月21日至1788年8月16日，汉密尔顿、麦迪逊和约翰·杰伊写下85篇文章，剖析这部宪法和申述自己的观点，旋即结集出版；这就是著名的《联邦党人文集》。按规定，必须至少有九个州批准，宪法才生效。 “在纽约召开批准宪法的代表大会之前，虽然10个州已经批准，但纽约州仍很关键——如果纽约不批准新宪法，联邦就岌岌可危甚至最终破裂。《联邦党人文集》为保证纽约批准新宪法发挥了重要作用，而且它成为立宪主义发展史上最为重要的文献之一。”[41] “尽管第9个州新罕布什尔州在1788年6月批准了宪法，达到了宪法生效所需的州数，正式确认了宪法的地位，但是如果纽约州和维吉尼亚州不批准宪法的话，那么宪法生效的意义并不大。对权利法案的承诺使得宪法在维吉尼亚州以微弱优势获得通过。在纽约州，华盛顿说服了反联邦主义者领袖埃德蒙·伦道夫，再次保证将修订宪法，同时联邦主义者控制的纽约市威胁要独立，才使得宪法以微弱优势获得通过。北卡罗来纳州和罗得岛州直到美国权利法案后才批准宪法。”[42] 美国宪法应用200多年至今有效，为美国成为超级大国奠定坚实的制度基础，其中蕴含的政治智慧值得后来者深思。民国初年的国民党人缺乏的就是既坚持民主、自由又善于听取各方意见，照顾各方利益，适时妥协、退让的政治大智慧。 ——————————————————————————– [1] 参阅拙作：《政治策略与民初宪政的历史经验》，《战略与管理》2000年第6期，北京。 [2] 《端纳来函》（1912年8月4日），《清末民初政情内幕——莫理循书信集》知识出版社1986年上海版第7页。 [3] 参阅：泽勒：《神秘顾问端纳在中国》，译林出版社2001年南京版第124-161页。 [4] 管美蓉：《吴景濂与民初国会》第86、87页，国史馆1995年台湾版。 [5] 黄远庸：《远生遗著·闷葫芦之政局其一》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第100页。 [6] 黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第119页。 [7] 《南北议和史料》，中国史学会主编：《辛亥革命》（八）第77页，上海人民出版社、上海书店出版社2000年版。 [8] 谷钟秀：《中华民国开国史》第43页，文海出版社台北影印版。作者是这次会议参加者和后来的临时参议院及第一届国会的议员。此书又名《临时政府实录》，成书于1914年，写的是作者所见所闻。 [9] 孙文：《致袁世凯电》，《孙中山全集》第一卷中华书局1981年北京版第576页。 [10]谷钟秀：《中华民国开国史》第43页，文海出版社台北影印版。 [11] 章士钊：《孙黄遗札密诠》，《章士钊全集》第八卷第341页，文汇出版社2000年上海版。 [12] 《南北议和史料》、《辛亥和议之秘史》，中国史学会主编：《辛亥革命》（八）第69、118页；上海人民出版社、上海书店出版社2000年版。 [13] 孙文：《与森恪的谈话》(1912年2月3日)，王耿雄编：《孙中山集外集》第168页，上海人民出版社1990年。 [14] 陈锡麒主编：《孙中山年谱长编》，中华书局1991年北京版第717页。 [15] 《孙中山全集》第二卷，中华书局1982年北京版第416页。 [16] 陈锡祺主编：《孙中山年谱长编》，中华书局1991年北京版上册第598页。 [17] 谷钟秀：《中华民国开国史》第59-60页，文海出版社台湾影印版。 [18] 《孙中山全集》第四卷第442页，中华书局1985年北京版。 [19] 《世界人权约法总览》第285页，四川人民出版社1990年成都版。 [20] 陈茹玄：《增订中国宪法史》，文海出版社1985年台湾影印版，转引自《近代中国宪政历程：史料荟萃》中国政法大学出版社2004年北京版第160页。 [21] 孙文：《临时大总统解职令》，《孙中山全集》第二卷中华书局1982年北京版第302-303页。 [22] 《宋教仁集》，中华书局1981年版第388页。 [23] 贺恒祯：《民二善后大借款的历史是非》，周小鹃编：《周学熙传记汇编》第346-362页。 [24] 岑学吕编：《三水梁燕孙（士诒）先生年谱》第136页，文海出版社影印本，台北。 [25] 《周止庵先生别传》，《周学熙传记汇编》第203页，甘肃文化出版社1997年。 [26] 邹鲁：《回顾录》，岳麓书社2000年长沙版第49页。 [27] 邹鲁：《弹劾政府违法大借款案》，《邹鲁文存》第一集第一页，文海出版社“近代中国史料丛刊”三编第三辑，台湾。 [28] 黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第119页。 [29] 黄远庸：《远生遗著·蝉曳残声过别枝》，务印书馆1984年增补影印第一版卷三第158页。 [30] 黄远庸：《远生遗著·最近之大势》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第121页。 [31] 黄远庸：《远生遗著·蝉曳残声过别枝之弹劾案》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第157页。 [32] 曹汝霖：《一生之回忆》，春秋杂志社1966年香港版第102页。 [33] 黄远庸：《远生遗著·苦海呻吟录》，商务印书馆1984年增补影印第一版卷三第150、151页。 [34] 《中华民国史事日志》第一册第181页，大东图书公司1981年香港版。 [35] 同上，第179页。 [36] 同上，第184页。 [37] 朱宗震：《真假共和》（上）第68页，山西人民出版社2008年版。 [38] 缪全吉：《中国制宪史资料汇编》第206-207页，国史馆1991年台北版。 [39] 《中华民国史事日志》第一册第184页，大东图书公司1981年香港版。 [40] 《联邦党人文集》第437、438页，中华书局1997年北京版。 [41] 斯科特·戈登：《控制国家——西方宪政的历史》第308页，江苏人民出版社2001年南京版。 [42] 《维基百科·美国宪法历史》