日本政治资金的起源、构成及其法律限制 – 纵览中国-China In Perspective

3月6日，在菅直人内阁中担任外相、被认为是下一任首相最有力人选的执政民主党少壮派政治家前原诚司因接受了一名在日韩国籍妇女的20万日元（四年间捐赠的总金额，约合人名币1.6万元）的政治献金，被指违反了《政治资金规正法》。前原痛感责任，引咎辞职——差几天没赶上抗震救灾的历练。 紧接着，首相菅直人也被媒体曝光了曾接受过外国人以化名捐赠的105万元日元政治献金的事实，并被要求辞职，遭到了菅直人的拒绝。旋即发生东日本巨震，抗震救灾工作全面启动，政治献金疑云暂告后退。如果对地震前夕菅直人内阁民调支持率之低（不足20%）和两个主导参院的实力在野党自民、公明党的倒阁攻势之猛有所了解的话，便能明白，是地震救了菅直人内阁。 不过说句公道话，与昔日自民党群雄和同为民主党大佬的小泽一郎相比，前原和菅的这点说不明白的小钱可真不算个事。作为执政民主党最具实力的人物，这两位都有清誉，为了重建日本的“清洁政治”，也拼命与小泽“切割”，试图以“去小泽化”的民主党政治答卷来应对选民日益挑剔的考试，不承想，还是在所谓“政治与金钱”的问题上跌了跤。足见此“水”之深，问题之积重难返。那么，日本政治资金及其法律限制到底是如何形成的，其现状如何、出路何在呢？   政治资金的起源与构成 日本素有政商的土壤。某种意义上，明治维新也是一场国家资本主义运动。到大正后期，更是形成了财阀控制财届的局面（如产业界的三井、三菱、安田、住友“四大财阀”和金融界的三井、三菱、住友、安田、第一银行五大垄断性银行），有利于政界和财届的“勾兑”。譬如，战前的三井和三菱，便分别是力挺政党内阁时期轮流执政的两大政党政友会和宪政会的主要“赞助商”。 战后，作为美国对日民主化改造的一环，财阀解体，但土壤环境却没有被破坏。1955年前，财届便出于自身利益最大化的需要，向执政的保守政党捐款，以期维系保守政权，遏制彼时风头甚健的左翼社会党的发展。“1955年体制”确立后，一党优先独大的自民党便自然而然成了财届争相抢夺的“香饽饽”。应该说，这是战后日本政治献金问题的大背景。除了这种政治背景之外，还有一种国民的文化心理，认为从事政治活动离不开金钱，就像旅行要花钱一样，天经地义。这种对政治“网开一面”的宽容，恰恰构成了政治献金问题的文化、社会基础，可谓根深蒂固。 日本政治制度中法定选举过多，政治家为了在选举中立于不败之地，需要家乡的选区设立不止一处事务所，需要维系“粉丝”组织后援会的运作；如果是派阀大佬的话，还需要笼络住派内的小兄弟们，客观上，从政确实是一桩奢侈的事由。在八十年代日本经济“全盛期”，一名自民党国会议员平均每年的支出为1.2亿日元，其中三分之一用于选区事务所的运营及人工费，另外三四成用于后援会活动及后援会成员的婚丧嫁娶，其余部分则是从首都往返选区的交通杂费。而国会议员的年收入充其量不过4000万日元，“堤内损失堤外补”便成了题中应有之义，其中最主要的“合法”途径，便是政治献金。 政治献金的大头，来自企业捐款。从业种上来说，七十年代之前，钢铁、电力、金融位居“三强”；八十年代以降，金融业仍居魁首，其次是建筑、不动产业，保险、电力和通讯业则排第三。1966年至1975年的十年间，日本五大政党（自民、社会、共产、公明、民社）共募得政治献金1704亿日元，其中自民党为880亿日元，独占大半。而自民党政治献金中的99%来自大企业捐款。 大企业给自民党的捐款有两种形式，一是捐给党总部，二是捐给派阀领袖，后者份额更大。如上述880亿日元是十年间企业捐给党总部的献金，而同期直接流向党内大小派阀领袖的献金则有943亿日元，两项合计，达1823亿日元。而这只是公开申报的部分，实属政治献金之“冰山一角”（历来有实际金额为申报额的4-5倍之说）。 除了作为企业法人的大企业捐款之外，经济团体联合会（“经团联”）、日本商工会议所（日商）、日本经营者团体联盟（“日经联”）经济同友会（“同友会”）等财届社团（所谓“经济四团体”）和农协、医师会等既得利益行会组织，也都是力挺自民党的献金大户。 作为在战后日本社会呼风唤雨、根深叶茂的老牌执政党，自民党的派阀大佬可谓各个身手不凡，精通“炼金术”。譬如，处于主流或准主流地位的派系，往往要在选举前举办招待会（Reception），以联络感情，这种招待会只赚不赔。如1987年中曾根派举办的一次派对，发出一万多张招待券，每张2万日元，共收入2.088亿日元，刨除850万日元的场地费和饮食费外，净赚2亿多日元，利润率高达96%。而中曾根派在自民党中毕竟是少数派，敛财能力其实有限，与竹下派、福田派等实力派阀相比是小巫见大巫。 前首相海部俊树在其新近出版的回忆录中也披露了一些材料，颇令人“惊艳”。如日本总理大臣名下有一笔“官房机密费”，如何使用，完全是首相一己的自由，无需任何收据。关键时刻，首相用此款运作官房长官、副长官去各地撒银子。当然也有党那方面缺银子，“底掉”之际，过来取钱的时候。首相作为派阀的大佬或重量级成员，自然无法坐视，便会指示：“过来时去官房长官那儿取走就是。”官房长官室里有个保险柜，常备2000万日元左右的现金。议员外游之际，可领走一袋，内装100万日元。遇上胃口比较大的主儿，会涎着脸央求道：“请再饶一袋吧。” 自民党实力派大佬们，对金钱的感觉各个不同凡响。竹下（登）、金丸（信）曾教诲海部：“选举前撒钱要撒到让钞票立起来才行。”区区几张票子，是断难成其“立”的，“最少也要三百万（日）元”。海部承认，自己对金钱的感觉，是田中派大佬们熏陶的结果。而田中角荣最器重的私淑弟子是今天民主党的大佬小泽一郎，他撒钱是以五百万（日）元为单位的。用海部的话说，政界对金钱的感觉与世间有不小的错位，“对仅能装进衣袋中的钞票，对方是不会有感激之情的——此乃这个世界的行情”。   对政治资金法律限制的沿革 实际上，日本虽然早在1948年就制定了《政治资金规正法》，规定政党有申报其政治资金收支状况的义务，但由于该法对捐献行为本身未作具体限制，所以根本未起到阻断金权政治的作用，乃至战后初期，一系列黑金政治丑闻被新闻界曝光（如“昭和电工事件”、“造船贪污事件”、“共和制糖事件”等），无不涉及大笔现金幕后交易。对此，舆论和在野党不断施压，敦促修改此法，却始终遭到自民党政权的阻挠，以至于弊端明摆着的“问题法律”，硬是拖了二十多年而不得改正。 七十年代初，田中角荣上台后，曾一度承诺修改此法，但却要与《公职选举法》的修改捆绑（后者的修改旨在把中选举区制改为更有利于自民党的小选举区制），因而遭到在野党的极力反对而搁浅。而与此同时，金权政治却愈演愈烈。1974年7月的参院选举，是一次公认的金权选举，据说自民党共投入了500-1000亿日元。在这次被舆论称为“总动员选举”的恶名昭著的大选中，自民党和财届首脑互动，党干事长亲自致函全国两千家骨干大中型企业的老板，要求赞助；财届首脑则以“捍卫自由社会”的名义表示全力支持。三菱集团动员旗下27家公司的会长、正副社长等高层107人联名加入后援会，并成立了5万个后援会支部，共发展了100万名会员，可谓集政、官、财“铁三角”之大成。但结果却遭惨败——国民以选票对金权政治说不，强势如田中者也不得不黯然下台。 风格清新、被认为是“清廉”的三木武夫上台后，锐意推进《政治资金规正法》的修改事宜。于是，这才有了对此“问题法律”的第一次全面斧正：在强化政治团体收支公开的同时，对提供政治献金的捐赠方也作了明文限制（如规定个人捐款每年不得超过2000万日元，企业或团体每年不得超过1亿日元等）。然而讽刺的是，修正案通过不到半年，战后日本最大受贿案洛克希德事件被曝光，举世哗然。接着，三木本人因触动了党内的派阀利益，致全党共诛之，旋即被倒阁。日本保守政治势力之强大，可见一斑。 1975年的“手术”，仍未从根本上阻断黑金政治之路。政治家和精通官商之道的财届首脑们另辟蹊径，通过招待券、高尔夫会员权、未上市的原始股等各种变通形式绕开法律规制，规避风险。1988年，随着利库路特事件的曝光，日本经济的泡沫也濒临破灭。至此，主流社会日益认识到，对选举制度和政治资金制度的根本性改革不仅必要，而且必须，事关日本民主主义制度的发展走向。因此，最近二十年来，又对此法动了若干次“手术”。 民主党上台以来，出于跟过去的自民党政治“切割”的需要，改革力度明显加大，成绩有目共睹。但由于以小泽为代表的民主党的核心部分本身就脱胎于自民党，其与自民时代的金权政治“剪不断，理还乱”的粘连，注定了对政治资金问题的根本性解决，在这一代政治家的影响力未彻底消退之前也许是无望的。但纵然如此，前原诚司等民主党少壮政治家的努力也并非没有意义。其彻底与金权政治“切割”的决绝姿态除了将成为其日后的政治资本外，客观上也有利于问题解决的舆论条件和政治准备。