中国宪政改革可行性研究报告（分报告4）

选举制度、政党制度、代议制度乃现代民主制度的三大支撑。而在党专制体制下，它们都成为一党专权的粉饰工具。中国要建设一个真正的民主国家，就必须破除假选举，落实真民权。   告别“家天下”、走向“民天下”   我们这个民族曾经有长达数千年的“家天下”历史，子民只能对皇权顶礼膜拜，没有人怀疑君权神授和皇权世袭制度的合法性。这个合法性的摧毁和中国现代公民权利概念的诞生，始自辛亥革命和中华民国的建立。从此，一个走向“民天下”的进程艰难起行，至今仍在蹒跚之中。<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a> 何谓“民天下”？“民天下”就是公民乃国家之主宰，公民有权决定谁来担任公共权力的受托人，并在认为受托人不合适继续担任国家公职时，通过公开的制度化程序替换他们。在民主社会中，这个公开的甄选、替换国家公职人员的制度化程序就是选举。 普选权的落实有个过程，世界各国概莫能外。中华民国早期的全国性议会选举和地方议会选举，选民有性别、学历和财产等方面的条件限制，有资格成为选民者，大体是当时的男性有产阶级和知识阶层，但这个人数全国已达3400多万，超过当时中国总人口的10%。这个数字并不逊于欧美等国早期现代化阶段的民主参与程度。<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> 国民党南京政府秉承孙中山建国理念，抗战结束后也曾推进宪政建设，即便在内战背景下，还是先后召开了制宪国民大会（1946年底）和行宪国民大会（1948年春）。根据当时制定的选举法，国大代表和立法委员将遵循“平等”、“直接”、“无记名”等原则普选产生，全国每个市县各选国大代表一名，人口超过50万者，每增加50万人增选代表一名，蒙古57名，西藏40名，各民族在边疆地区选出者34名，华侨65名，职业团体选出者487名，妇女团体选出者168名，内地生活习惯特殊之国民选出者17名。选举法还特别规定，现任官吏不得在其任所所在地区之选区当选国大代表。<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a> 虽然由于共产党和民盟等党派的缺席、抵制，制宪国大和行宪国大的代表性都受到影响，而且在选举过程中，国民党确有控制候选人的产生、操纵选举、与其他小党就代表名额进行幕后分赃等不良举动，但1947年11月21日至23日国统区举行的这次普选，毕竟是中国现代史上第一次全国规模的议会“大选”，其意义不可小觑。 1949年国民党战败后退守台湾，曾经在岛上维持了30多年的威权统治，1947年选出的国大代表也成了“万年国代”。老蒋去世，小蒋登台，在民间压力下，台湾的民主化转型徐徐启动，并终获成功。1996年，台湾岛上第一次实现总统直接民选，“民天下”在台湾终于成为现实。这是整个中华民族的骄傲。   党专制与假选举   中国共产党的意识形态与中国国民党不同，但却更响亮地宣称人民是国家的主人。现行宪法第一条即宣布“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”；第二条称“中华人民共和国的一切权力属于人民”；第三十四条宣布，除依照法律被剥夺政治权利的人以外，“中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。 然而，这只是一个纸面规定。60年来，中国共产党坚持对公权力的垄断，选举不过徒具形式，成为“中国特色”和中国式“民主”的又一个橱窗、摆设。 当政者控制选举的手段包括: ● 严格区分直接选举和间接选举的适用范围，直接选举仅用于县乡两级人大代表的选 举。市、自治州级，省级，以及全国人大代表均为间接选举，由下一级人大选举产生，而非由选民直接选举产生。各级官吏（包括最基层的乡长），亦由本级人代会选举产生，也就是说，中国的所有行政官员均为间接选举。 ● 所有这些场合的“选举”，其实都应该加引号，因为中共各级党委和组织部门控制 着大部分人大代表和几乎所有国家机关公职人员候选人的推荐权，“党管干部”的原则和党对选举过程的全方位“领导”，会使选举结果很少出现意外。 ● 严格限制差额选举范围，省级正职官员、中央级国家公职人员均实行等额选举，也 是为了确保中共内定的中央和省级主要领导人顺利当选。 ● 在选举中，虽有选民或代表10人以上可以联名提名候选人的规定，但在实际进程 中，这种联合提名的努力常常被压制，很难产生结果。<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a> ● 县乡级人大代表选举是唯一的直接选举，当权者尤其担心出问题，用各种办法阻止 竞选和候选人与选民直接见面，对独立候选人多残酷打压。<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> 在这个背景下的所谓“选举”，还要强调“神圣一票”，尤其令人滑稽。   必须指出，在过去的30年中，体制内外有很多人曾做出努力，在现有法律框架内，充分利用有利的法律条文行使公民权利，减少选举的虚假成分；或尝试做出改革，使选举更具真实性、公开性、竞争性。比如1980年春的高校学生竞选运动，就借助了1979年新《选举法》的出台，后者体现了文革结束后体制内改革者痛定思痛、意欲加强法制建设的努力。不同于1953年的《选举法》强调代表候选人以“组织推荐”为主，这个新的法律文件规定“实行自下而上、自上而下，充分民主地提出候选人的办法”，“中国共产党、各民主党派、各人民团体和任何选民或者代表，只要有3人以上附议，都可以提出代表候选人”，而且规定“可以用各种形式宣传代表候选人”。<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a> 这成为1980年初高校学生竞选的法律依据。正是在这个运动中，一批青年活动家崭露头角，其中有的成功当选北京市区级人大代表，胡平、陈子明、王军涛等都曾是高校学生竞选运动的风云人物。1986~1988年是选举改革的又一个小高潮，不但高校学生民主参与的要求再趋强烈，体制内由高层开明力量主导的对“两法”（《选举法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》）的修改，也为选举的民主化改革提供了有利条件。正是在这个背景下，1988年前后27个省级人大换届选举中，由代表10人以上联合提名的副省级官员候选人达105人，占同级候选人总数比例16%，当选数12人，占当选总数比例2.5%，可以说是一个惊人的发展。<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a> 但这个势头随着1989年天安门民主运动的被镇压而发生逆转，执政者面对空前的合法性危机，自然重新收紧对选举的控制。此后，虽然1995年再度修改“两法”，有组织地控制选举结果的做法却越来越强。尽管一些地方仍在进行选举改革的勇敢尝试，比如赫赫有名的1998年四川省遂宁市步云乡的乡长直接选举，<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> 但从整体来讲，六四后20余年，中国选举制度的改革乏善可陈、原地踏步甚至倒退，可谓不争之事实。 台湾已经可以直接民选总统，中国大陆却连一个乡长、县长还不能直选，这就是两岸的现实差距。为什么有这个差距？制度不同是根本。如果当政者只想着永远垄断执政权，他当然不会在选举制度方面做出根本改革。再就是缺乏自信。难道已经执政60年的中国共产党就那么怕与别人竞争？看来是这样，否则干嘛非要否认“独立候选人”，对这么个名词都如此恐惧？中国选举改革，不是没有条件搞，而是当政者不想搞或没有勇气搞。中共有把极权控制力深入到城市、农村最基层的能力，却不敢允许老百姓真实地投一回票，还硬要冠之以“民主”的外表，可见这个制度真的已经病入膏肓！ 这种状况难道还能继续下去么？   中国选举制度改革的目标   中国选举制度改革的目标是：破除假选举，落实真民权，把选举权和被选举权真正归还给13亿国民；通过合理的选举制度的设计和推行，使良好的政党政治、代议政治、公民参政走上轨道，奠定中国宪政民主大厦的坚实基础。   事实上，许多有识之士都在呼吁这项改革的势在必行，比如民间学者李凡就指出：“在现代国家的政治体制中，政府主要官员以及民意代表是否由一个自由公平的选举程序定期选举产生，是衡量一个国家是否实行民主的最为主要的标准。”“在一个国家实现民主转型的过程中，选举过程既是凝聚社会中支持政治改革力量的主要机制，也是引导反对运动进入体制内来推动改革的重要诱因。”<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> 但我们也要看到，近年来国内有些学者故意歪曲中国宪政改革的要点，回避中国所面临的根本性制度问题，对竞争性选举做出十分有害的“解读”乃至“批判”，用似是而非的“改革”和“反思”话语误导青年，客观上成为体制内保守势力的帮凶。王绍光就是此类学者的一个代表。<a href="#_ftn10" name="_ftnref10">[10]</a> 我之所以在这里点名批评王绍光，是因为这些人的观点在青年人中造成的思想彷徨远较共产党正统意识形态为甚。王绍光们当然有表达自己观点的自由，但在中国目前的专制体制下，被王绍光批评的人却没有进行反批评的自由，因为这种反批评势必涉及专制制度的根本。这就是关键。本报告不是进行学术论辩的地方，但指出这个事实仍属必要。   常序性转型条件下的选举制度改革   常序性转型即前文所说的渐进的和平转型。让我们再重复一遍，这种转型能够实现的前提条件是体制内外主张改革的力量之间的良性互动。民间压力是第一动力，不管是官民冲突挤迫出来的民众维权之举，还是城市青年的街头运动；不管是千百万网民的网络问政，还是知识界对执政者的理性批评，只要它们有助于形成压力、促使执政集团分化，都是渐进转型过程的一部分。在选举改革层面，这些年层出不穷的独立候选人则是民间压力的最明显的表征。 当政者做出必要的回应，是和平渐进转型的另一必要条件，因为选举改革涉及现存制度的变更，而制度变更在和平转型条件下要由执政一方去“发起”、执行、落实，变成一系列体制内的“操作”。不难发现，过去30年中国选举改革之所以步履维艰乃至原地踏步，正是因为当政者在这个领域不作为，甚至倒退。如今的中国已经到了一个十字路口。共产党的分化也已经初见端倪。本报告认为，如果当权者中的开明派有足够的勇气顺应宪政民主的历史潮流，日益强大的民间压力正是他们战胜党内顽固派的最有力的帮手。须知，选票毕竟比爆炸物好 。最近，中国各地连续发生恶性暴力冲突，凸显官民对立的加深。<a href="#_ftn11" name="_ftnref11">[11]</a> 解决此类问题，根本还在体制性改革。尊重每一位公民的尊严和公民基本权利，包括选举和被选举的权利，是化解社会冲突的密钥。 在常序性转型条件下中国选举制度改革的大体路径是： ● 逐步放开地方选举，提升直接选举范围、层级；扩大差额选举；设立独立的选举机 关主持选务，逐步取代中共组织部门对选务的控制；取消“带帽选举”之类做法，大幅减少人大代表中的官员比例。（“主报告”对以上诸项有详细说明，本报告从略） ● 鼓励更多的独立候选人参选。首先，在现行选举制度框架内，要保证选民或代表的 联合提名权，保证独立候选人的参选权；其次，要适时、大胆推进提名制度改革，扩大独立候选人的参选比例。千百万独立候选人进入中国各级选举舞台，将是中国政治生态的巨大变化。执政者对此不应惧怕，而应张开双臂欢迎。 ● 在常序性转型条件下，伴随着民间组党的解禁，会有越来越多的政治性社团、政党 参与选举，提出自己的代表候选人。这时，必须适时修改“两法”以容纳新生政治力量对选举的加入。 ● 以上变化将深刻影响各级人大代表的组成成分，使人大发生结构上和性质上的变化。 人大将逐渐从党专制的“花瓶”和“摆设”向更具真实意义的民意代表机关和独立立法机关转变。这个转变的意义非同小可，在常序性转型背景下，未来重新勾画中国宪政蓝图的制宪会议就将由这样一个已经发生性质变化的民意机关赋予合法性，因为它已经拥有了这样的资格。它将用自己的工作证明自己是迈向新制度的桥梁。 ● 以上变化也将深刻影响未来中国官僚队伍的结构和组成。越来越多的直接民选官员 进入政治舞台，会改变中国官场的生态和行为规则，使官员由对上级负责、对“党”负责变为对选民负责。   如果做到了以上几条，中国的政治转型就能够在不发生大的动荡的条件下平稳着陆。执政的中国共产党也会因此而“得分”，因为它毕竟顺应了历史要求，就像蒋经国、李登辉时代的国民党那样。召开制宪会议、重新制定宪法、并经全民投票批准，中国的多党制宪政体制和新的选举体制将在这个平台上起步，并举行和平改制后的首次大选（也有人称之“奠基性选举”）；在这样的选举中，中国共产党未必就被“选下去”，因为它在顺应、乃至“操作”政治转型上的“得分”，会有助于赢得更多选民的支持。 总之，不能再像过去那样统治下去了。让党专制体制继续苟延残喘的时间已经越来越少，而且，转型对共产党有利，而不是有害。这是当今中共执政集团最当悟出的道理。   突发性转型条件下的选举制度重构   然而，我们也必须看到另一种可能，那就是执政集团冥顽不化，拒绝任何实质意义的改革，甚至开历史倒车，那样，“革命”的一天将迟早到来，它可能像“阿拉伯之春”那样突然降临，中国会瞬间进入到突发性政治转型的大洪流中。<a name="_GoBack"></a> 在突发性转型条件下，旧的权力体系和秩序轰然坍塌，选举制度将不再是渐次“改革”，而是立刻“重构”，即在新的历史条件下重新设计选举制度和规范，它将是突发转型后中国需马上着手建构的宪政体制的重要组成部分。 当然，在确定选举规范、并根据这个规范组织第一次全国大选之前，首要任务是通过必要的制宪程序重新制宪。如果在突发性转型中比较迅速地建立了有权威的临时性（过渡性）国家权力机构，则制宪过程推进和选举制度的重构有可能以如下顺序进行： ● 首先，由过渡性国家权力机构主持，在全国范围内选举产生专事制宪事务并赋予制 宪合法性的民意代表机关，由该民意机关授权组成制宪委员会，确定制宪程序，制定明确的行宪起始日程表，起草宪法草案。 ● 宪法草案经这个具有合法性的民意代表机关通过后，亦应诉诸全民投票最终批准之 （当然，在突发性转型背景下，也可能不具备这样的条件，所以也可考虑由制宪民意代表机关批准即可。而在常序性转型背景下，有比较从容的条件进行制宪的全民酝酿和讨论，经全民投票批准新宪法会使新宪法更具权威性）。 ● 在新宪法框架内确定新的选举规则和程序。 ● 根据制宪民意代表机构制定的行宪日程表，在新的选举制度框架内举行第一次议会 大选，即所谓“奠基性选举”。<a href="#_ftn12" name="_ftnref12">[12]</a>   何种类型的选举制度适合于未来中国？   这是一个现在就需考虑的建构性问题。通观当今世界，成熟民主国家或新兴民主国家实行的选举制度各不相同，并无一定之规；但选举制度的基本原则和大致分类还是清楚的。 就类型而言，民主国家目前通行的主要是两种选举制度：一类是单名选区相对多数制或过半数制，一类是比例代表制。相对多数制指在一个选区中，当选代表名额只有一名，选民在若干候选人当中投票，获得相对多数（或者过半数）票数者当选。这种选制的优点是由于选区相对较小，选举人更容易切近了解候选人，对当选者也更易监督；缺点是鉴于相对多数或过半数即为胜出，本质上是个“胜者通吃”的规则，这种选制会放大当选者的“胜利”，而没有准确反映选民的不同意愿。这种选制还会迫使小党走向联合（否则更少成功机会），结果使政党结构趋向两党制。英国、美国实行的就是这种选制。比例代表制则大为不同，它是指一个选区中有多个代表（议员）名额，由相互竞争的各政党提出候选人名单，选民投票做出选择，各党按照所获选票的比例来分配议席。这种选制可以比较准确地反映选民意愿，但也容易造成小党林立的后果。就选区而言，比例代表制由于要产生若干名代表（议员），所以必定要实行大选区。不少欧洲国家采行这种选制。 为了结合以上两种选制的优点、克服各自的缺点，联邦德国率先发明、采用了混合选举制，根据这个制度，德国联邦议院的半数议员在299个小选区内根据简单多数原则选举产生，另外半数议员采行比例代表制，通过政党推举的州名单、经选民投票选举产生。也就是说，选民在一次投票行为中完成两种不同的投票，一票投给他（她）拥护的个人，一票投给他（她）中意的政党。这个第二票在全国范围加总，从而确定每个政党的得票总数和得票率，后者决定了该政党在联邦议院中的议席比例。这里还有一条规定：参选政党必须赢得全国选票的至少5%，或获得3个以上选区席位，才有进入联邦议院的资格。这就是所谓“选举门槛”。设置这个门槛的目的是为了防止议会中有太多的小党，造成政党的“碎片化”。<a href="#_ftn13" name="_ftnref13">[13]</a> 目前，日本、意大利、新西兰等国已经引进这个制度，发展出一些不同版本。台湾现在实行的也是这种混合选举制，在立法院选举中，通过小选区产生79名议员，另外34名议员采用不分区的比例代表制、依政党名单投票选举产生之。<a href="#_ftn14" name="_ftnref14">[14]</a> 以上所说，还主要指民选议会选举的选制。行政首脑的产生方式各国也多有不同，比如法国总统、俄罗斯总统目前都是全民直接选举产生，美国总统是在各州选民直接投票的基础上再由选举人团间接选举产生。采行议会制的国家，其行政首脑（内阁总理）一般由议会内占支配地位的政党党魁出任，国家元首是象征性的，产生方式各异，但一般不会通过选民直接选举的方式。 那么宪政中国应该采行什么样的选举制度？什么样的制度对我们最合适或比较合适？这个问题和中国未来将实行的宪政制度有关，也和中国未来的政党制度有关。本系列报告主张，未来中国在立法和民意代表机构设置上，宜采行国民议院、参议院、省际联合议院的三院制；<a href="#_ftn15" name="_ftnref15">[15]</a> 在行政机构设置上，宜采用总统制框架内的行政双首长制；<a href="#_ftn16" name="_ftnref16">[16]</a> 在司法机构设置上，宜采用宪法法院、普通法院、行政法院、劳动法院和选务法院并存的司法五院制；<a href="#_ftn17" name="_ftnref17">[17]</a> 在国家纵向权力结构安排上，宜采用兼顾地方自治和大国治理的双轨共和制。<a href="#_ftn18" name="_ftnref18">[18]</a> 中国未来的选举制度要和这个宪政国家架构相配合、相适应。 此外，民权不仅体现为选举，创制、复决也是重要的民权，并应该在宪政国家体制内得到落实。下面，让我们分别论之：   议会选举、总统选举、地方选举   议会选举、总统选举、地方选举是未来宪政中国的三大类选举，它们当各有不同的选制，并相互配合，以服务于民权的落实。 ● 议会选举 在中国未来的三院制议会中，国民议院作为议会中的第一院，其议员应由全国选民直 接选举。具体选制，本报告建议参考德国的混合选举制，而设计我们自己的选举制度。假设国民议院有600名议员（未来的国民议院不可能像今天的全国人大那样拥有2000名代表），全国可设两级选区，含300个小选区（每个选区大体相当于一个地级市或州）和50个大选区（本报告建议未来中国行政区划调整为50个左右省级建制为宜，<a href="#_ftn19" name="_ftnref19">[19]</a> 每个省就是一个大选区）。国民议院议员的半数也就是300名议员按人口比例由300个小选区分别选出，另外300名议员按比例代表制原则由50个大选区选举，每个大选区选出6名议员（根据各政党推荐名单），代表6个左右政党席位，也就是说，它将给若干有影响的全国性政党提供入选机会。各参选政党将根据总得票率确定其在国民议院中的席位数。此外，为了防止议会政党过于分散，未来中国议会第一院的选举也应设立“选举门槛”，大概在5~6%为宜，也就是，参选政党得票全国累计计算，不能低于总票数的5%或6%。 在选务上，政党参与第一院竞选可获得公共资源的支持和公共财政的资助，具体办法，德国经验亦可以参考。<a href="#_ftn20" name="_ftnref20">[20]</a> 未来中国议会第二院（参议院）、第三院（省际联合议院）议员的产生，不宜采用选民直接选举的方式，而可考虑采用荐举或间接选举（其理由和具体建议详见本系列报告的“分报告6”）。   ● 总统选举 本报告建议未来中国宪政体制在行政方面采行总统制框架内的行政双首长制，但并不 主张在民主转型成功后马上实行全民直接选举总统。议员可以直接民选，总统选举则不宜这样安排，至少短期内不宜。为什么呢？ 不妨先从学理上对直接选举与间接选举的利弊做一个简单的比较。直接选举以直接的 形式表达民意，因此比间接选举更民主，这是毫无疑义的；但直接民主也有个缺点，那就是在选民众多、国情复杂、国民素质参差不齐的情况下，直接选举很难避免选民的盲目性，甚至可能被心怀叵测的政客操纵。议会选举选的只是议员，而在本报告主张的未来中国宪政结构中，议员不能同时做官，只是严格意义上的民意代表，不同的民意代表政治见解可以相异，在议会里再去论争、妥协、平衡，个别议员的政治主张通常不会影响大局，他们也没有直接施政的权力，所以直接选举没有问题。总统就不同了，总统一旦当选，就将作为首席执政官实施其政见，落实对选民的承诺，问题是像中国这样巨大的国家，国情极其复杂，国家发展既要考虑国民的当下诉求，又要兼顾未来的长远目标，作为总统施政纲领，必须把这些因素统统纳入。这样的施政纲领显然不适于交给一个国民素质总体而言尚有差距的巨型选民群体去评判，并做出取舍。一定要交给全国选民做出直接取舍，则可能促使总统候选人做出有利于选民当下诉求的承诺，而忽略、乃至背弃选民和整个国家的长远利益。不同候选人之间的竞争（竞选）更可能促成这种情形的发生。这就是本报告不主张在中国民主转型后立刻实行总统直接民选的理由。也可能20年后，我们会逐渐拥有这样的条件，即便在那时，对总统直接民选，仍需持谨慎态度。     中国未来的总统，在相当一个时间内，仍以间接选举为宜。本系列报告的“分报告5”将对此进行更深入的讨论。   ● 地方选举 未来宪政中国的地方选举，主要指双轨共和制框架内的省、县（市）、乡三级民意代表机构和行政官员的选举。这些选举均应采取直接选举形式，以落实民权，实现地方自治。详见本系列报告的“分报告8”。   选举的具体组织工作，当由独立的选务机构承担。这方面，印度的经验可资参考。<a href="#_ftn21" name="_ftnref21">[21]</a> 未来宪政中国还将专门设立选务法院，以处理选举过程中可能产生的纠纷，净化选举环境与选举行为。<a href="#_ftn22" name="_ftnref22">[22]</a>   创制权、复决权和公民投票   创制权和复决权也是重要的公民权利。“创制”指公民有权以个人或联合名义提出法律或宪法议案，目的在防止立法机关拒绝制定民意所要求的法律；“复决”指议会通过的法律，公民有权以集体表决的方式确认其合法性，目的在防止立法机关制定与民意相悖的法律。<a href="#_ftn23" name="_ftnref23">[23]</a> “公民投票”的含义比“复决”更广些，它可以用于对宪法或其他重要法律的公民再认可，也可以用于表达对某重大事项（比如对领导人是否支持、对国家统一或分离之重大决定）的公民集体态度。 当年孙中山曾把选举、罢免、创制、复决视为最重要的4项“直接民权”；但在“国民大会”的制度设计中，这4项权利又成了代议制度框架内行使的权利，所以张君劢称此为“间接方式的直接民权”。<a href="#_ftn24" name="_ftnref24">[24]</a> 在很长时期里，这种直接民权被认为只适用于人口、地域有限的小国，比如瑞士（瑞士也确实是此类直接民权的发祥地）；但实际上，欧洲一些国家很早就搞过公民投票，比如法国的拿破仑一世和拿破仑三世。<a href="#_ftn25" name="_ftnref25">[25]</a> 近半个世纪来，随着交通、特别是资讯手段的进步，实施直接民权的技术条件更加完备。但也有些国家对“全民公决”的宪法运用十分谨慎，担心它给蛊惑人心的政客提供机会而演化为“民粹主义”，联邦德国就是如此。<a href="#_ftn26" name="_ftnref26">[26]</a>   那么就未来宪政中国而言，当如何运用这几项公民权利呢？本报告建议： ● 关于创制权 鉴于我国是一个缺乏民权传统的国度，保护、提升公民的宪法创制权和一般法律创制权显得极有必要。 在转型期，应特别强调公民的宪法创制权，以打破党专制对立法的垄断，形成公民对修宪或制宪的广泛参与；在初期转型完成、进入民主巩固期后，则需强调并保护公民的一般法律创制权，以为立法机构之可能立法失当的必要矫正。 ● 关于复决权 在全国范围内首次运用公民复决权，应该是对未来制宪会议通过的新宪法的公民复决。这将大大提高新宪法的权威和合法性。 进入民主巩固期后，如何运用复决权，应有专门的法律规定。 ● 关于全民公决 本报告认为，鉴于中国目前国民素质的总体状况，全国范围的全民公决应慎用。全民公决并非一定意味着“民粹主义”，但慎用全民公决，对一个国民总体素质仍有待提高的国家来说，是正确而必要的。作为过渡，应该鼓励地区性、特别是发达地区在区域政务的决定上征询公民意见，包括采取地区性全民公决的形式，以为公民参政的锻炼和实践；待条件成熟时，再在确有必要的场合引入全民公决的机制。 台湾曾于2005年通过《公民投票法》，该法规定公民投票的适用事项为：法律之复决；立法原则之创制；重大政策之创制或复决；宪法修正案、领土变更案、总统、副总统罢免案之复决。<a href="#_ftn27" name="_ftnref27">[27]</a> 这个法律的部分内容可资转型后的中国大陆参考。             （作于2011年6月10日~21日，北京）         <div> <hr align="left" size="1" width="33%" /> <div id="ftn1"> <a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> 用“家天下”、“民天下”和下文要提到的“党天下”来概括中国民权的艰难衍生过程，是阳光卫视主持人陈平的创造，见阳光卫视《论衡》节目“走向民天下：陈平对话张博树”。 </div> <div id="ftn2"> <a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> 参见严泉著《失败的遗产：中华首届国会制宪1913~1923》，广西师范大学出版社2007年版，页18。 </div> <div id="ftn3"> <a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> 见徐矛著《中华民国政治制度史》，上海人民出版社1992年版，页358。 </div> <div id="ftn4"> <a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> 已故宪政学者蔡定剑在他生前主编的《中国选举状况的报告》中曾专门分析这种现象，他指出：“在间接选举中，存在最大的问题是代表不能自主地进行联合提名”，“在选举国家机关领导人时，这种现象越来越严重”。选举组织者还会搞出各种各样的鬼名堂，“既要搞差额选举”以形式上符合选举法规定，“又不想让代表真正提出自己的候选人；既要让代表提名候选人，又不想要让代表提名的人当选，最终要保证党委提出的候选人全部当选”。党员代表尤其被告诫要遵守“党的纪律”，实际是不让参与联合提名。当有的党员代表不那么听话、而提出的候选人构成组织提名候选人的有力竞争对手时，“组织”就要出来“做工作”了，“通过做工作迫使党员退出提名，从而使提名人数达不到法定人数。如果党员代表被提名为候选人时，通过组织做工作，要求党员声明宣布自动放弃做候选人，这样使代表的联合提名无效”。如此等等。（见蔡定剑主编《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版，页56~57。） </div> <div id="ftn5"> <a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> 就在笔者写作本报告时，发生了这样一件事情：面对即将开始的全国县乡两级人大代表的换届选举，为遏制各地更多的独立候选人参选，全国人大常委会法制工作委员会负责人特地通过媒体表示“‘独立候选人’没有法律依据”（2011年6月9日《北京晚报》）。其实，谁都明白“独立候选人”就是指非由“组织”推荐、而由选民联合荐举的代表候选人，恰恰是这类候选人，常常遭到官方的强力打压。前不久江西下岗女工刘萍参选地方人大代表，推荐人已经远远超过规定人数仍然未能成为正式代表候选人，就是一例。湖北基层选举专家姚立法长期被官方用各种卑鄙手段骚扰、限制自由，试图阻止其参与人大选举改革、培训独立候选人等工作，是另一鲜明例证。 </div> <div id="ftn6"> <a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> 参见蔡定剑主编《中国选举状况的报告》，页9~10。 </div> <div id="ftn7"> <a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> 同上书，页23。 </div> <div id="ftn8"> <a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> 步云乡的乡长直选是在四川省“公选”（公开选拔领导干部）的改革实验中出现的，但并没有得到上级的正式批准，是在默许之下进行的；事后曾受到北京有关机构的指责，称其“违宪”，但知识界和体制内的改革者多支持步云乡改革实验。（见李凡著《中国民主的前沿探索》，世界与中国研究所2008年10月印制，页95） </div> <div id="ftn9"> <a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> 同上书，页198。 </div> <div id="ftn10"> <a href="#_ftnref10" name="_ftn10">[10]</a> 王绍光最近两三年连续出版《民主四讲》、《祛魅与超越》等著作，对竞争性选举大加讨伐，称其只是“选主”而非真民主。作为对西方选举制度负面存在的批评，“选主”一说或可讨论、置辩；王的根本谬误在于荒谬地偷换语境，把目前在中国尚不存在的竞争性选举当作靶子来批判，结果反而回避了中国的真问题。王说“在某些‘民主’的鼓吹者中，流行着一种选举崇拜。判断一个政治制度民主与否，他们手中只有一把尺子，即选举：有竞争性选举的制度便是民主制度，否则就不是。”（王绍光《祛魅与超越》，中信出版社2010年版，页192）其实，中国自由民主的“鼓吹者”并没有把选举当作唯一的“尺子”，更没有什么“选举崇拜”，这个说法本身不是无知，就是故意歪曲；更重要的是中国民主的“鼓吹者”之所以要强调竞争性选举，是因为中国压根儿就没有真选举，而到处是党专制体制下的装样子的假选举！王绍光虽然多年在海外，这些年也在国内大学任职、教书，对如此浅显的“中国特色”不应该不知道。在《祛魅与超越》这本书的最后，王绍光提出“超越选主”的药方是“电子民主”、“商议式民主”、“经济民主”及所谓“抽签式民主”。（见该书页246~251）且不说“抽签式民主”本身是否科学，当权者是否买这个账（对他们中的保守派来说，任何动摇“党管干部”的制度安排都是不能接受的，不管竞争性选举，还是抽签），难道王先生不知中国的互联网屏蔽有多厉害、多残酷，到哪里去找什么“电子民主”？难道你不知中国的许多事情不过是“官样文章”，包括那个可能的“商议式民主”？中国的许多民工连基本生存权尚难保证，谈什么“经济民主”又有多少意义？！ 我以为，如果王先生真的主张“人民当家作主”，就应该面对现实，去挖掘国民权利无法落实的真正的制度性原因。这才是一个有良知的学者应该做的事情。 </div> <div id="ftn11"> <a href="#_ftnref11" name="_ftn11">[11]</a> 最近江西抚州爆炸案、内蒙因一位蒙古族牧民被压死引发的民族冲突、广东潮州和增城发生的民工骚乱，乃至北京中央电视台门口发生的央视记者被割鼻的暴力事件，从表面看虽然原因各异，背后却都有官民对立激化的深层因素。民众不满日益表面化，社会暴戾弥漫。 </div> <div id="ftn12"> <a href="#_ftnref12" name="_ftn12">[12]</a> 关于制宪程序、制宪主体和行宪安排等问题，这里给出的只是一种设想。事实上，在这些问题上，各国转型实践不同，转型学界也还有若干争议。笔者将另外撰文讨论之。 </div> <div id="ftn13"> <a href="#_ftnref13" name="_ftn13">[13]</a> 参见沃尔夫冈·鲁茨欧《德国政府与政治》，页135；加布里埃尔·阿尔蒙德等《当代比较政治学：世界视野》，页331。 </div> <div id="ftn14"> <a href="#_ftnref14" name="_ftn14">[14]</a> 参见谢睿智著《图表说明中华民国宪法》，台湾商务印书馆2009年版，页97。 </div> <div id="ftn15"> <a href="#_ftnref15" name="_ftn15">[15]</a> 详见本系列报告的“分报告6”。 </div> <div id="ftn16"> <a href="#_ftnref16" name="_ftn16">[16]</a> 详见本系列报告的“分报告5”。 </div> <div id="ftn17"> <a href="#_ftnref17" name="_ftn17">[17]</a> 详见本系列报告的“分报告7”。 </div> <div id="ftn18"> <a href="#_ftnref18" name="_ftn18">[18]</a> 详见本系列报告的“分报告8”。 </div> <div id="ftn19"> <a href="#_ftnref19" name="_ftn19">[19]</a> 关于这个问题的详细论证，亦见本系列报告的“分报告8”。   </div> <div id="ftn20"> <a href="#_ftnref20" name="_ftn20">[20]</a> 德国《政党法》强调各政党竞争机会的平等，“政党的竞争机会平等应通过对政党的财务规定和公共权力对待所有政党一视同仁来实现和得到保护，后者意味着，政党在使用公共场所、街道和广场时享受同等的权力，在分配公共广告牌和免费广告宣传的时候所有政党得以被平等对待。不过根据选民数量的不同，大党被允许获得较长的电视广告时间，新的小党推出的候选人则需要取得一定数量的支持者签名。”在政党资助问题上，德国有关法律强调资助的下列4个原则：1，保证政党的功能；2，保证政党的机会平等和公民的平等参与；3，保证政党独立于国家（以及植根于社会）；4，保证政党的财务透明。在德国，政党获得资金有3个主要来源：党员的党费、国家的财政支持、社会捐款。国家资助在政党收入中占重要部分。以2003年为例，德国社民党该年党费收入占全部收入的百分比是30%，而国家资助达33%；基民盟的党费收入百分比为30.6%，国家资助为31.4%。（见沃尔夫冈·鲁茨欧《德国政府与政治》，页78、81、84） </div> <div id="ftn21"> <a href="#_ftnref21" name="_ftn21">[21]</a> 印度的选务机构由4级机关组成，即国家级的选举委员会、邦选举机关、县选举机关以及选区选举机关。国家选举委员会是根据宪法设立的常设机构，形式上是不受政府和任何政党控制的独立机构，其成员为国家公务员。该委员会由一名选举总监和若干选举委员组成，选举总监是常任职务，由总统亲自任命。选举委员会在全国范围内对各项选举的准备和实施实行总的领导。（见王蔚、潘伟杰主编《亚洲国家宪政制度比较》，上海三联书店2004年版，页170~171） </div> <div id="ftn22"> <a href="#_ftnref22" name="_ftn22">[22]</a> 详见本系列报告的“分报告7”。 </div> <div id="ftn23"> <a href="#_ftnref23" name="_ftn23">[23]</a> 参见王世杰、钱端升《比较宪法》，商务印书馆1999年版，页203、209。这两位前辈学者又将创制、复决二权称“公民直接立法权”（同上书，页203）。 </div> <div id="ftn24"> <a href="#_ftnref24" name="_ftn24">[24]</a> 见张君劢《宪政之道》，清华大学出版社2006年版，页171。 </div> <div id="ftn25"> <a href="#_ftnref25" name="_ftn25">[25]</a> “拿破仑自1799年起，尝多次改变法兰西的宪法，其地位亦自‘首席执政’，进而为‘法兰西人民的皇帝’。为取得人民的赞助，且为向列强示威起见，每逢一次改制，拿破仑必令人民举行一次总投票。其侄拿破仑三世，于19世纪中叶，改第二共和为第二帝国的过程中，亦尝举行多次的总投票。因此，法人常称拿破仑伯侄时代的法国的政体为‘总投票式的民主政体’，因为这种民主政体，其民主的成分仅限于总投票一事。” —–见王世杰、钱端升《比较宪法》，页217。 </div> <div id="ftn26"> <a href="#_ftnref26" name="_ftn26">[26]</a> 德国政界和宪法学界的这一反民粹主义态度，显然和对上个世纪30年代纳粹上台的痛苦记忆有关，当时的希特勒曾反复搞过几次公民投票，且获得高支持率。需要指出的是，今天的德国虽然不搞全国规模的公民投票，不少州的州宪法还是经全民公决通过的。（见沃尔夫冈·鲁茨欧《德国政府与政治》，页27） </div> <div id="ftn27"> <a href="#_ftnref27" name="_ftn27">[27]</a> 见谢睿智《图表说明中华民国宪法》，页103。 </div> </div>