国家能力再定义 – 纵览中国-China In Perspective

上世纪90年代初，出现过一个国家能力的定义：“所谓国家能力就是国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”，具体表现为国家汲取财政的能力、调控能力、合法化能力以及强制能力。 　　该定义的提出者强调，“只有中央政府才代表国家意志”，因此国家能力既不是通常所谓的“综合国力”，更不是一般公共权威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。 　　提出以上关于国家能力的定义，背景是20世纪80年代，中国开始改革开放，原先权力高度集中的体制，通过放权激活了经济和社会活力，也开启了经济增长的新路径。反映到国民收入的分配上，财政收入占国内生产总值的比重下降，中央财政占财政收入的比重也下降。 　　上世纪90年代初，矫正中央财力占比过小，提上了决策日程。当时的政策，强调重新集中政府财力，特别是中央政府财力，有关概念、理论、建议应运而生。 　　上世纪90年代以来，二十多年过去了，中国的发展积累了新经验，也提出需要面对的新问题。 　　从实际情况看，我认为有必要重新定义国家能力，以确保国家行为不跑偏。仅以定义本身而论，把“国家”概念等同于政府，或等同于中央政府，在认识上就是一个不小的偏差。倘若国家真可以等同于政府，那么有了政府能力，或中央政府能力不就结了，何需同义反复，再来一个国家能力呢？ 　　要明确“国家”不等同于政府。 　　“国家”概念首先是一方领土，有明确的空间范围和边界。 　　生活在国土里的人是“国民”，也是国家之根基。没有国民的国家，根本空空如也。这就是“国以民为本”的意思。 　　国民是众人，有公共事务要协调和管理，否则闹纠纷、起冲突，“国无宁日”就不好办了。因此要一套典章制度，用以规范行为，给每个人的自由划一道边界。这套典章制度，软的是文化与习俗，硬的就是“合法强制力”，用以防止一部分人——无论外人还是内人——侵犯另外一部分人。政府是合法强制力的载体，或如有的经济学家所言，是“惟一拥有合法强制力的组织”。 　　这样看，“国家”是江山（领土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪个元素也不行。 　　政府重要，因为领土完整、人民安康、社稷有序，都离不开合法强制力。但是，在任何情况下，都没有理由仅以政府来定义国家。 　　至多可以说，政府是国家代理人。但是讲代理人就不能离开委托人。这里，国家概念里蕴含着“受托”的关系。 　　讲到底，政府不过是受江山、人民、社稷之托，执掌合法强制力之权。权力要受制约，道理就在这里。离开了委托人和受托关系，什么叫“国家自己的意志”？那是何方神圣，从哪里跑出来的？要是“国家意志”仅仅是政府的意志，或甚至只是领导人、官员自己的意志，完全不问人民要求什么、喜欢什么、讨厌什么，那样的“国家意志”在思想上很可疑，在实践中极危险。实现那类意志的“国家能力”越强大，国家跑偏的可能性也越大。 　　国家定义的内涵有偏，具体分解后的“国家能力”也一起跟着跑偏。例如“国家的汲取能力”，怎么可以把“国家动员社会经济资源的能力”，简化为“国家（其实是‘政府’）的财政汲取能力”或“财政能力”？再简化一步，就是“政府财政收入占国内生产总值之比”，以及在作者看来更有代表性的“中央财政占比”。直截了当地说，那就是把政府抽取多少财政收入，看成衡量国家能力强弱的核心指标。 　　能这样来定义国家（政府）能力吗？ 　　在常识上，我们不会不问运动员跑多快、跳多高，而只问他们吃多少肉、喝多少汤，就定义他们的运动能力。不计产出，只量投入；不问贡献，只算消耗，定义运动员能力就会跑偏，定义政府或国家能力更会跑偏。 　　离开了公共财政，离开了财力从哪里来、用到哪里去，离开了财政能力的服务对象、评价标准、抽取程序和受监督程度，笼统地把各国财力占比的数据罗列到一起，那不过是玩数字游戏而已。 　　再看“合法化能力”，“指国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力”。问题是“共识”何来？要不要以实践经验为基础，要不要尊重民间和基层的首创，把适应生产力发展的体制改革及时纳入合法框架？按上引定义，似乎这些一概都不需要，要的只是“用政治符号”来“制造”“共识”。还以为这样就可以“巩固其统治地位”，那实在大错特错。 　　还有“强制能力”“指国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治地位的能力”。这样的强制力好危险。因为在国家概念里一旦剔除了人民，剔除了授权、受托的含义，滥用权力、滥用合法强制力就很容易变成现实的危险。 　　在理论上，众人之事当然不可没有合法强制力。但合法强制力是国家之利器，非慎用不可，非有严格的程序和监督不可。把权力关进笼子，其实最重要的就是把合法强制力关入法治的笼子。可惜在上引阐释中，这些实质约束一概付之阙如，似乎为了“维护统治地位”，老虎笼子的大门可以永远洞开。 　　根据以上讨论，我认为20世纪90年代初出现的那个“国家能力”概念，定义不准确，内涵不完整，经不起推敲。概念上的偏差，在客观上也影响实际，以至于出现了某些与此相关的偏向。基于个人观察，我认为以下几点值得注意。 　　一是国民收入的分配，政府部门所占份额上升过快。 　　根据公布的统计，1990年－2012年22年间，财政收入增长了38.9倍（其中中央财收增加了55.6倍）。同期GDP总量（以现价计）仅增加了26.6倍，而城镇居民可支配收入与农村居民人均纯收入只分别增加15.3倍和10.5倍。 　　分配上的“国（政府）进民退”，不免挤压民间消费和民间投资。加之上述财政收入并未包括“土地财政”以及从国企获益的全部，所以实际的政府收入份额更大。 　　这里问题各有成因，不可一概而论。但不可否认，观念上的偏差，即错误地以为政府收入越多就天然代表“国家能力”越强，起到了风助火势的作用。 　　更严重的问题，是政府财力的急增，并没有伴之以相应的约束与监督。现在中央下决心反对的享乐主义和奢靡之风，为什么弥漫于官场？经济基础就是制约不充分的“国家（政府）汲取能力”这些年来的飞跃增长。如果刹不住这些歪风，中国将步入“未富先奢”的陷阱。 　　二是政府与市场的边界，改来改去还是政府管控的部分偏大。 　　一般的观察，认为我们的产品市场大体有个模样了，但要素市场还远未改革到位。但仔细打量，产品市场里政府的不当管制和审批还是偏多，同时品质监管又不到位。 　　至于要素市场，问题更大。如果说计划时代是“部委管工厂”，那么现在似乎是“部委管（要素）市场”——每个重要的要素市场，都由一个部委直管。管的办法呢？比过去的管工厂有点变化，但进步也不大。结果也不出意料，当下经济屡出情况的，恰恰都集中于这些部委直管的要素市场——土地、房产、货币、银行、资本、外汇，否则怎么要劳政府那么手脚忙个不停地调控、再调控呢？ 　　三是“合法化”范围偏窄。 　　本来国家的合法化能力，并不限于只服务于政府、部门和官员。对民间、企业、市场和基层的首创，但凡不侵犯他人自由和社会利益的，也要开放、包容，及时给予合法承认。不能搞成“凡未经审批的——或更糟糕的‘凡未经官员点头的’——一律非法”。 　　要看到，“部门利益法制化”以及官员随意收窄民间自由活动的空间，不断在压制创新，窒息经济社会的活力。寻租、设租行为猖獗，不但毒化社会风气，拉升制度运行成本，最后把不少官员也害了。法外世界太精彩，长远代价是人们更不会尊重法律。 　　四是合法强制力被用到了合理边界之外。 　　过去还有个“人民内部矛盾”的范畴，强调对人民不能随便动专政手段。这些年边界越来越模糊，强拆强迁、暴力执法，在一些地方时有所闻。 　　有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更严重的黑，是老虎在笼子之外乱咬人，管不住哪里还有正义、秩序和法治？ 　　这些偏向，当然不是改革开放之后中国的主流。但偏向确实存在，也必须警惕。拖延下去得不到纠正，危及国本。 　　究根寻底，我认为跑偏的“国家”概念和“国家能力”定义，妨碍人们清醒地评估实际偏向的危险程度。 　　这并不是说，所有令人不安的行为偏向，都是因为阅读、信服了本文批评的国家定义的后果。我的观点是，国家和国家能力定义上的跑偏，不过是实际跑偏行为的舆论和理论表达。它让可能产生长远不良后果的偏向，看起来没有什么危险，甚至很正确、很必要、无须也不允许改变。 　　本文认为，有必要再定义国家和国家能力。国家概念包括领土、国民和一整套治理制度。其中，以合法强制力为基础的政府权力，来自国民授权，要受国民监督，在法治轨道上运行。 　　因此，国家不等同于政府，国家能力也不等同于政府能力。国家能力首先是管理权力受托关系的能力，政府受托获得财政资源，依法行政，保护国家主权独立和人民的生命财产安全、维护社会公正和秩序。这里的概念和定义究竟合适不合适，是不是也跑偏，欢迎读者一起来推敲。 　　（本文为作者在2013年12月18日第四届财新峰会上的讲话，经本人修订）