<div></div><div> 要求全国人大召开会议作出修改非常困难、甚至是不可能的。坚持政党提名、公民提名的人士应理智地作出让步，同意普选行政长官时候选人由提名委员会提名，将精力放在候选人确定后争取选民的选票上。</div><div> </div><div> 当前，香港市民围绕2017年行政长官普选候选人如何提名而发生的争议持续发酵。部分市民和学生参与的“占中”活动已持续半月之久，港府与学联的对话搁置，部分市民和学生继续“占中”行动，甚至在金钟一带携带帐篷安营扎寨，准备长期抗争。</div><div> </div><div> 而政府方面，在9月28日施放78发催泪弹试图驱散“占中”人群未果后，目前尚未采取进一步的强制行动。但港府并没有对“占中”人士的诉求有让步的迹象，双方处于僵持状态。</div><div> </div><div> 香港的“占中”和“反占中”活动，已经引起国际舆论的广泛关注。中共十八届四中全会和APEC会议即将在京召开，如果争议双方继续僵持下去，不但会影响香港的社会秩序和经济民生，加剧市民之间的对立，损害港府的管制威信，动摇香港作为国际金融中心的地位，而且会贬损“一国两制”在香港的实践成效，对国家统一造成严重的不利影响。</div><div> </div><div> 那么，如何才能消弥港府与部分民众在特首普选上的争议，尽快化解港人的街头抗争活动呢?笔者认为，在香港这个公民社会发育充分、言论自由、媒体独立、法治完备的地区，警方强制清场、“反占中”人士出动反对“占中”，或寄希望于“占中”人士偃旗息鼓、自行撤离街头，并非解决问题的良策。相关各方还是要在法律框架内，以《基本法》为依据，遵循“一国两制”、“港人治港”的原则，通过协商对话解决争议。</div><div> </div><div> 一、坚持公民提名的人士应放弃主张，同意普选行政长官时候选人由提名委员会提名</div><div> 尽管“真普联”在今年6月22日组织的为期10天、声称有近80万人参与的全民投票结束后宣布，在3个民间政改方案中，包含公民、政党和提名委员会提名的真普联“三轨方案”得票最多，为 33万1千多，得票率42.1%;学界提出的“公民提名”方案，得票30万2千多，得票率38.4%，人民力量方案获得8万1千多票 ，得票率10.4%。由于学界和人力方案都力撑公民提名，因此两个方案合起来占48.8%，具有强大的民意支持 。</div><div> 但相关人士必须承认，无论是政党提名还是公民提名，都面临超出《基本法》第四十五条规定的明显问题，可行性非常渺茫。</div><div> 《基本法》第四十五条第二款明确规定，“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标”。</div><div> 虽然坚持政党提名、公民提名的人士坚持认为，《基本法》第四十五条并没有明确排除和禁止政党提名和公民提名。但行政长官的选举并非民法范畴内的民事行为，很难用“法无禁止即可为”来支撑自己的主张。</div><div> 而反对政党提名、公民提名的港府和社会人士，根据《基本法》第四十五条的规定，认为提名委在职能上具有排他性，是行政长官候选人提名唯一主体的观点，也不能说毫无法据和道理。</div><div> 因此，撇开提名委提名、政党提名、公民提名的代表性与合理性不谈，除非对《基本法》第四十五条作出修改，明确规定香港行政长官候选人可以在提名委提名的同时，允许政党提名、公民提名。那么，政党提名、公民提名就面临不可逾越的法律障碍。</div><div> 人所共知，要求全国人大召开会议，对《香港特别行政区行政长官的产生办法》作出修改非常困难、甚至是不可能的。</div><div> 有鉴于此，笔者建议，坚持政党提名、公民提名的人士应理智地作出让步，同意普选行政长官时候选人由提名委员会提名(前提是维持原来1/8的提名门槛不变，对此将在下面论述。)，将精力放在候选人确定后争取选民的选票上。</div><div> </div><div> 二、将行政长官候选人提名门槛由1/8提高到1/2值得商榷，全国人大常委应维持原1/8的提名门槛不变</div><div> 今年8月31日，全国人大常委会作出了《关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，规定香港从2017年开始普选行政长官时，原来1200人的选举委员会改名为提名委员会，“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持”。也就说，将行政长官候选人的提名门槛，由原来须获得1/8选举委员会提名支持，改为须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。</div><div> 正是全国人大常委的这一决定，被泛民人士认为是关死了他们在行政长官候选人提名中的闸门，从而引发了他们激烈的抗争。</div><div> 全国人大常委的决定当然具有法定权威。但这并不等于说就不能讨论，不等于就不能提出疑议。否则，就没有法律的撤销和修改问题了。</div><div> </div><div> 以笔者来看，全国人大常委的这个决定，疑似存在以下五个方面的问题。</div><div> </div><div> 其一，这一决定不符合全国人大颁布的《香港特别行政区行政长官的产生办法》关于行政长官候选人提名门槛的规定。</div><div> 1990年4月4日，七届全国人大第三次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区基本法》及有关的附件。《基本法》附件一即《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定，行政长官由一个具有广泛代表性的共800人的选举委员会经一人一票无记名投票选出行政长官候任人，报中央人民政府任命。并规定“不少于一百名的选举委员可联合提名行政长官候选人”，即行政长官候选人提名门槛是获得选举委员会1/8的提名票。</div><div> 到目前为止，全国人大并没有对《香港特别行政区行政长官的产生办法》中关于行政长官候选人提名门槛的规定作出修改。因此，全国人大常委的这一决定是不符合全国人大制定的相关规定的。</div><div> </div><div> 其二，全国人大常委会的这一决定有越权之嫌。</div><div> 全国人大常委会当然有权对《基本法》及其附件进行解释，这是毫无疑义的。但《香港特别行政区行政长官的产生办法》中，关于行政长官候选人须获得选举委员会中100委员提名的规定清晰明确，根本无需对此解释。正因如此，1990年4月4日，七届全国人大第三次会议在通过《香港特别行政区行政长官的产生办法》，决定香港第一届行政长官不由800名选举委员会选举、而是由400人的推选委员会推举时，全国人大在同日又制定了《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》。如果全国人大常委会有权通过法律解释决定行政长官候选人须获得选举委员会中多少提名票数，那又何须全国人大制定专门法律呢?因此，全国人大常委会关于“每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持”的决定，是对全国人大原规定的修改，有越权之嫌。</div><div> 也许有人会讲，2012年香港进行第四届行政长官选举时，全国人大也没有对《香港特别行政区行政长官的产生办法》进行修改，那选举委员会不也从800名增加到1200名了吗?不错，第四届行政长官选举的选举委员会是从800名增加到了1200名，但候选人提名的1/8门槛并没有改变。而且，这一增加是第十届全国人大常委会第三十一次会议，在2007年12月29日通过的《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》，授权香港特别行政区政府和立法会，允许他们对第四届行政长官的具体产生办法“作出符合循序渐进原则的适当修改”的。嗣后，也就是2011年3月11日，香港立法会对《香港行政长官选举条例 》进行了修订，将2001年制定的《香港行政长官选举条例 》规定的行政长官候选人的提名由“须由不少于100名选举委员作出”，修改为“须由不少于150名选举委员作出”。</div><div> </div><div> 其三，全国人大常委会的这一决定打破了香港历次行政长官选举候选人提名门槛的惯例。</div><div> 香港从1996年到2012年先后进行了5次行政长官选举，每次选举成为行政长官候选人的提名门槛都是获得选举(推选)委员会1/8的提名票。</div><div> 第一次是1996年第一届行政长官的选举。</div><div> 前面已经谈到，1996年第一届行政长官的选举并不是按照香港特别行政区行政长官的产生办法》的规定，由800名的选举委员会选举，而是由400人的推选委员会“以协商方式、或协商后提名选举，推举第一任行政长官人选”。因为，当时800名的选举委员会还没有成立。</div><div> 1996年11月15日， 400名推选委员会成员在香港会展中心举行会议，对第一届行政长官选举候选人进行提名和选举。虽然《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》并没有对第一届行政长官候选人的提名门槛作出具体规定，但推委会在推选候选人时，遵循了《香港特别行政区行政长官的产生办法》规定的成为行政长官候选人，须获得推选委员会1/8提名票的提名门槛。结果从李福善、董建华、杨铁梁、吴光正、杜森、区玉麟、蔡正矩、汉彪8名参选人中，选出3名获得超过50名推委提名的正式候选人。其中，董建华获提名票206票，杨铁梁82票，吴光正54票。在后来的投票选举中，董建华以320票当选。</div><div> 第二次是2002年第二届行政长官选举。</div><div> 1998年，香港决定选举产生第一届立法会，以取代回归之前成立的临时立法会。60名议员分别从分区直选中选出20名，功能团体选举30名，选举委员会选举10名，任期两年。</div><div> 1998年4月2日，为了选出立法会中由选举委员会选举的10个议席，进行了第一次选举委员会选举，从 38个界别中分组选出664名选举委员进入800人的选举委员会。其余人员由宗教界界别分组提名产生40名委员，36名港区全国人大代表和60名立法会议员则是当然委员。自此，800人的选举委员会正式成立，开始承担由选举委员会选举的立法会议席(第一届立法会10席，第二届立法会6席。自第三届立法会始，不再由选举委员会选举立法会议员)和2012年前3次行政长官的选举职能。</div><div> 2001年9月21日，香港立法会按照《香港特别行政区行政长官的产生办法》的规定，为了规范行政长官选举的有关或相应事宜，制定了《香港行政长官选举条例》。该《条例》第16条遵循了《香港特别行政区行政长官的产生办法》关于行政长官候选人提名门槛的规定，明确“任何候选人的提名均须由不少于100名选举委员作出”，延续了行政长官选举候选人提名的1/8门槛。</div><div> 2002年3月24日，香港进行第二届行政长官选举，董建华竞选连任，结果获得选举委员会762票提名票，成为唯一正式候选人而自动当选。</div><div> 第三次是第二届行政长官的补选。</div><div> 2005年3月13日，董建华在未完成第二届行政长官任期的情况下以健康理由辞职。董建华辞职后，由时任政务司司长曾荫权署理行政长官职务。他在当年6月16日举行的第二届行政长官补选中获得选举委员会714票提名票而自动当选。</div><div> 第四次是第三届行政长官选举。</div><div> 2007年3月25日，香港进行第三届行政长官选举。在选举委员会提名中，泛民代表梁家杰获得选举委员会132票提名票，竞选连任的曾荫权获得选举委员会641票提名票，双双成为正式候选人。当然，在此后的正式选举中，曾荫权以649票成功当选连任。</div><div> 第五次是第四届行政长官选举。</div><div> 2007年12月29日，第十届全国人大常委会第三十一次会议通过了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》。在明确2012年香港特别行政区第四届行政长官不实行普选的同时，允许对第四届行政长官的具体产生办法“作出符合循序渐进原则的适当修改”。</div><div> 对第四届行政长官产生办法的“适当修改”的具体体现，就是将选举委员会由800名增加到1200名。因应这一“适当修改”， 2011年3月11日修订的《香港行政长官选举条例 》也在第16条中明确，任何行政长官候选人的提名均“须由不少于150名选举委员作出”。这一规定继续维持行政长官选举候选人提名的1/8门槛不变。</div><div> 2012年3月25日，香港进行第四届行政长官选举。在前期提名阶段，因梁振英获选举委员会305票提名票，何俊仁获188票提名票，唐英年获390票提名票，均超过150票提名票而成为正式候选人。尔后在正式选举中，梁振英以689票胜选。</div><div> 纵观从1996年到2012年的5次行政长官选举，成为行政长官候选人的提名门槛都是获得推选委员会、选举委员会1/8的提名票。显然，全国人大常委会的决定是打破了香港历次行政长官选举候选人提名门槛的惯例。</div><div> </div><div> 其四，全国人大常委会的决定不符合循序渐进发展民主的原则。</div><div> 香港行政长官的选举，从400名的推委会选举，发展到800名的选举委员会选举、1200人的选举委员会选举，最终发展到“一人一票”普选，体现了循序渐进发展民主的原则。应该说“一人一票”的普选，已经是选举行政长官的最高民主形式，不可能还有什么一人两票、一人三票的普选。</div><div> 本来，行政长官的选举由1200人的选举委员会选举发展到“一人一票”普选时，在推选行政长官候选人上也应同步发展民主，即使不降低候选人提名的门槛也应维持不变，以尽可能地保证各党派所支持的人选均有成为候选人的机会。然而，不幸的是，全国人大常委会的决定在放开“一人一票”普选的同时，却收紧了候选人提名的关口、大大幅度提高了候选人提名的门槛。这恐怕很难说是一个发展民主的规定。</div><div> 要求全国人大召开会议作出修改非常困难、甚至是不可能的。坚持政党提名、公民提名的人士应理智地作出让步，同意普选行政长官时候选人由提名委员会提名，将精力放在候选人确定后争取选民的选票上。</div><div> </div><div> 其五，全国人大常委会决定缺乏令人信服的理由支持。</div><div> 全国人大常委会决定将行政长官普选时候选人的提名门槛由1/8提高到1/2，由获得150选委会提名票提高到获得601票提名委提名票后，香港一时间舆论大哗。为什么2017年开始 “一人一票”普选行政长官时，在提名委员会的人数、构成和委员产生办法与第四届行政长官选举委员会相同，只是改了一个名字的情况下，候选人的提名门槛就要由1/8提高到1/2呢?</div><div> 是为了提高候选人的代表性吗?既然以前5次选举行政长官时，无论是400人的推委会，还是800人、1200人的选委会，其按1/8门槛提名的候选人都具有“广泛代表性”，为什么实行普选时1200人提名委按1/8的提名门槛提名的候选人就没有广泛代表性呢?</div><div> 是为了提高候选人的“质量”，确保“行政长官必须由爱国爱港人士担任”吗?任何选举本质上都是选举人的一个择优过程，候选人并不等于当选人。如果在行政长官普选的推举候选人环节就已经由1200人的提名委选择了“爱国爱港人士”，那么候选人提名之后全体选民“一人一票”再一次选择“爱国爱港人士”岂不成了毫无意义的多余之举?</div><div> </div><div> 上述分析表明，全国人大常委会的决定确实存在一些不可回避的问题，需要加以弥补纠正。全国人大常委会应当按照《香港特别行政区行政长官的产生办法》的规定，继续维持选行政长官候选人1/8的提名门槛。</div><div> </div><div> 令人欣慰的是，全国港澳研究会秘书处在今年9月24日发表的《行政长官普选的核心问题》一文中，也提出了“在预提名阶段，委员联名推荐人选所需的最低法定人数，也可以参照行政长官选举委员会现行的办法，定为150名，以尽可能地保证各党派所支持的人选，均能获得“入闸”的机会”的建议。</div><div> </div><div> 此外，在行政长官由1200人的选举委员会提名候选人和选举时，现行《香港行政长官选举条例 》第26A条规定，在只有一名候选人的情况下，候选人所取得的支持票的票数超逾600票才能当选。但全国人大常委会在允许行政长官普选时，却没有对当选人要获得多少比例的登记选民票作出规定。对这一重大缺漏应作出补充规定。笔者认为，在当前香港社会民意严重分化的情况下，行政长官不能按简单多数计票原则确定当选，而应当获得1/2以上登记选民票才能当选。唯此，才能保证行政长官有足够合法性，增强特别行政区政府的管制能力。</div><div> </div><div> </div><div> <em>2014-10-13</em></div>