基本法難施行政主導 – 纵览中国-China In Perspective

《基本法》是於上世紀八十年代中草擬，1990年公布。1997年開始實施的時候，已可以看到《基本法》存在不少問題，到現在已實施18年，是時候檢討《基本法》在哪些方面出了問題，以及這些問題的性質是什麼。是否要修改《基本法》予以補救，可在以後再討論，但先作檢討，起碼可看到造成現在《基本法》眾多問題的根源在哪裏，並開始思考有什麼解決方法。 《基本法》的第一類問題是條文原先希望實行的體制或原則，因其他部分（如《基本法》其他的安排或配套的法律）未能配合，或因政治環境改變，令原設計難以實行。最好的例子就是《基本法》原先要實行的「行政主導」。 《基本法》並無明文說要實行「行政主導」，但多位內地起草委員及全國人大常委會委員長都曾強調香港實行的制度是「行政主導」，而香港法院也確認了這點。不過，正因條文沒有為「行政主導」下定義，究竟什麼是「行政主導」就沒有人可以說得清了。唯一可參照的，就是港英殖民地時代由港督領導的政治體制。起草《基本法》時，殖民地制度肯定是當時的重要參考。 若是以殖民地制度為指標，那麼《基本法》所希望實行的「行政主導」原則和政治體制，主要是針對行政與立法機關之間的關係，就是由總督領導的行政機關來作為法律草案和政策的構思者、制定者和執行者，讓立法機關在立法和施政的過程中，扮演被諮詢者的角色。 雖然憲制上立法局在殖民地時代也享有憲制的權力，如與港督共同行使的立法權、監察政府的質詢權和議政權，以及審批政府支出的財政權，但立法局成員的意見鮮與行政機關有重大差異。因此，行政機關的而且確可以主導與立法機關的關係，主導管治。 除了總督兼任立法局主席外，政府官員也兼任立法局議員，再加上其他立法局成員都是由港督委任的社會人士，那令行政機關可成功掌控立法機關，「行政主導」得以落實。但在殖民地最後的十數年，立法局逐步引入選舉，先是功能界別選舉，然後加入地區直選，而這些都成為了《基本法》的規定。 殖民地時代，總督與行政機關賴以維持其主導地位的，最重的就是總督委任立法機關成員的權力；但在回歸後，政府官員不能再兼任立法會成員，行政長官也失去了這委任權，「行政主導」就再難以按殖民地時代的方式實行了。 《基本法》還在行政與立法機關的關係中，加入了不少新的安排（如行政長官不兼任立法會主席、法律草案若得立法會全體議員三分之二支持，行政長官就必須簽署或要解散立法會、立法會彈劾行政長官的權力等），都令「行政主導」難以維持舊觀。這也是說，《基本法》雖希望實行「行政主導」，卻又同時加入使「行政主導」難以實行的其他制度和安排，把《基本法》的制度變成了四不像。 本來，「行政主導」在選舉下也有可能實現，只要支持行政長官的政黨或政治力量能夠取得立法會大部分議席，但特區的選舉法規定行政長官不能是任何政黨成員，並於回歸後把立法會選舉制度改為有利於細小政黨的比例代表制，那令行政長官要統合立法會內不同的政治力量，便會變得極之困難。當年以比例代表制代替單議席單票制，是要增加建制派政黨當選的機會，但卻同時種下了令「行政主導」難以實施的因素。 還有，政治體制並非抽離地運作，必須與所處的政治環境相配合，才可發揮出應有的功能。在立法機關引入選舉後，這不但切斷了行政機關直接掌控立法機關的權力，選舉也改變了整個政治生態。<div> </div>港人的政治意識在過去18年有很大的改變，不再接受非由選舉產生的行政長官是享有管治上的認受權威。故此，立法會內的政黨因要爭取選票，即使是建制派政黨，也要在一些問題上與行政長官持不同意見。這都令《基本法》的「行政主導」在回歸後徹底「走樣」。 在這裏，我們先不論香港高度自治下的政治體制是否要實行「行政主導」，即使假設我們也同意要在回歸後繼續實行「行政主導」，但《基本法》的問題是它根本連要實行的原則和體制，因設計不周全和未能有效回應政治環境的改變，而難以實行得到。不改革《基本法》中行政與立法機關的關係及其他配套的安排，香港管治是寸步難行的。