基本法憲法平衡給打破 – 纵览中国-China In Perspective

上星期的文章我以特首享有提請全國人大常委會解釋《基本法》為例，指出《基本法》其中一類問題就是在原有條文上無故加入一些新的安排，破壞了《基本法》原先及整體的設計。其實，圍繞着《基本法》解釋權的問題相當多，可以說是《基本法》的重災區。 另一類《基本法》的問題，就是《基本法》賦予某憲法機構某種憲法的權力，原意只是希望這個安排作為最後的措施，並不預備這機構會廣泛行使這權力的。但在《基本法》實施後，這種理應是「例外」的安排，卻因政治的需要而變成常規的權力，行使頻率遠超預算，打亂了原先所希望達致的平衡。最好的例子就是全國人大常委會解釋《基本法》的權力。 要明白這類問題的性質，先要明白《基本法》所必須面對的挑戰，就是要把兩個性質很不同的法制以某種方式融合一起。《基本法》解釋權就是中國的社會主義法系與香港的普通法法系相碰的一個重要交接點。中國的社會主義法系容讓立法機關對法律有解釋權，但普通法法系只讓法院解釋法律。《基本法》是一條社會主義法系內的法律，但制定目的之一是要維持香港的普通法法系，故怎樣處理這兩種法系之間的衝突，成為《基本法》其中一項大挑戰。 起草時，為了取得一個適當平衡， 明文規定特區法院在非常嚴格的條件下，才會自行提請全國人大常委會解釋《基本法》。特區法院解釋《基本法》的權力，是由全國人大常委會授予，故全國人大常委會理應在沒有特區法院提請下，仍保留解釋《基本法》的權力，不過條文並無很清楚的規定，以及在什麼情況下全國人大常委會才會直接行使此解釋權。當時其實是不期望全國人大常委會會主動行使解釋權，而須特區法院提請全國人大常委會去解釋《基本法》，也不預計會經常出現。 這一點預計，是符合原先期望的。特區法院須要提請全國人大常委會解釋《基本法》的情況，是在特區成立後的14年（2011年），在有關外國國家在什麼情況下豁免於特區法院的司法管豁權的問題，才第一次出現。但特首竟在特區成立只是兩年的時間（1999年），在沒有明文規定下，在涉及內地子女居留權的問題，因不能接受終審法院的裁決，提請全國人大常委會去解釋《基本法》，這肯定是起草時所沒有預見的。上星期的文章已指出，全國人大常委會承認特首的提請權是在《基本法》上的僭建。在特區成立後8年（2005年），因補選產生的特首任期問題，為了平息當時的政治爭拗，特首再次提請全國人大常委會解釋《基本法》，令人覺得特首提請解釋的安排變成一種常規的權力。 全國人大常委會在特區特立後7年（2004年），為了讓中央政府能主導政改的程序，首次主動行使解釋《基本法》的權力，但全國人大常委會並沒有解釋及訂明行使此主動解釋權的法律條件是什麼。在此解釋，全國人大常委會「修改」了啟動政改的程序，若要改變特首或立法會的選舉辦法，額外加入了兩個步驟，特首要先向全國人大常委會提交報告，再由全國人大常委會以「決定」的方式「確定」選舉辦法可以修改，才回到《基本法》原先規定的步驟，由特區政府向立法會提出修改的議案，經立法會全體議員三分之二多數同意，特首同意，交全國人大常委會批准或備案。 因全國人大常委會為自己在政改程序中加入了 「確定」特首報告作出「決定」的權力，那其實是延伸了全國人大常委會解釋《基本法》的權力。全國人大常委會在2004年（處理2007/08年政改）、2007年（處理2012及2017年政改）、2014年（ 處理2017年及以後的政改），先後行使這由解釋權延伸出來的決定確定報告的權力。這決定的法律定位其實是不明確的，是《基本法》原文所沒有的，也可以說是一種《基本法》的僭建。無論如何，全國人大常委會直接行使解釋《基本法》及延伸出來的權力，同樣令人覺得把一項「例外」的權力變成了一項常規的權力，且是一項沒有條件限制及制約的權力。 《基本法》原先希望維持中國的社會主義法系及香港的普通法法系之間微妙的憲法權力平衡，卻基於政治的需要，就這樣給特首聯同全國人大常委會徹底打破了。