造金字塔与建设国家公园 ——政府支出效果异同论

由于英国经济学家凯恩斯的贡献，经济学人很早就知道，在经济萧条、失业众多的情况下，政府出钱雇人造一座金字塔，会改善民生，增加GDP。这种政府支出具有“乘数效应”：给失业工人发100元工资，假定有80元用于吃饭穿衣，则80元成了食品、衣物制造者的收入，如果后者也消费80%的新增收入，以此类推，这个连锁反应产生的收入之和为100x(1+0.8+0.8^2+……)，即100×5=500，乘数为5。推论：如果金字塔建成而失业率仍旧居高不下，可以雇人再把它拆掉。漏洞：如果付工资的钱来自政府在地层深处金库里的金子，这个过程不妨延续下去，如果靠赤字财政，依赖银行印钞票来支付，则必须考虑通货膨胀高涨的恶果。       从故事转入现实。美国政府在1930年代大萧条时曾经实施凯恩斯扩张性财政政策，以政府支出修路造桥，还修建了很多国家公园内的设施。我们今天在美国各地游览国家公园（甚至许多州立公园）时，都还在享受罗斯福新政的这项遗泽。       实际上，在那以后，实践中，就像力倡市场机制优越性的经济学家弗里德曼1965年所说，“我们现在都是凯恩斯主义者”。民主、共和两党政府，在面临经济衰退时，都会实施凯恩斯扩张性财政政策。08年金融危机中，由共和党的布什总统开始，动用政府支出刺激经济，发退税支票给民众，救濒危银行于困境。其后，由民主党的奥巴马总统继续，拉通用、克莱斯勒汽车公司等出破产，促就业扩大，助创新企业成长。       中国模式的核心是政府集权并干预管制经济。其政府支出，对GDP的增长，当然有凯恩斯扩张性政策的效应。为了对付08年危机，中国政府启用了四万亿刺激计划。其相对规模据IMF说是世界第一，再考虑到乘数效应，它对GDP及其增长率的拉动作用无可怀疑。       08年政府支出救市的效果，可以分短期和长期来看。短期效果：在美国，集中在一点，是避免了市场崩溃，帮助市场站稳脚跟。在中国，焦点是“保八”，使GDP增长率在8%以上。政府（包括地方政府）动用财政资金、银行信贷和央行增发海量货币，进行了大规模投资，在其后几年保持了GDP高增长率。       长期效果：在美国，临悬崖而回首的市场机制恢复了正常运作，大企业把政府纾困款连本带利归还国库，经济经过调整、复原转入扩张，目前就业、房市、能源、制造业各方面态势良好，稳健有活力。政府财政则仍然存在历年累积债务负担沉重、福利支出庞大等问题须进一步改善。在中国，政府主导的大规模投资多有项目失败而成为烂尾工程，也有项目完成而造成产能过剩；政府债务膨胀，地方政府债务至少翻番；大量资金并未进入实体经济而涌进房市，托高房市价格，直到去年5月进入仍未见底的去泡沫过程；通货膨胀维持数年高位运行，因生产者价格指数近年下降和内需不足才拉低；2014年底非金融类公司负债额高达13.8万亿美元（美国13.7万亿美元），中国GDP10.4万亿美元（美国17.4万亿美元）；银行总体（正规银行与“影子银行）不良贷款攀升，资产负债管理面临挑战。政府多年维稳的GDP高速增长的格局无以为继。今年股市又有“政策市”大起后大跌、政府暴力救市的异常事件。       两国政府解救危机的支出之效果差异，鲜明彰著。其根源何在？寓于两种模式的体制和运作。差距中，固然有中国是后发国家，市场机制有待发育（包括实体经济、金融体制、民众素质、社会基础等各方面），因而不宜苛求的一面。下面的比较，集中在“模式”的基本层面。       先看建立在市场机制和民主体制基础上的模式。用最粗线条勾勒，要点是：首先，自由的完全竞争的市场运行可以达到均衡，产生资源的配置最优和社会的福利最优。这是用优美的数学在理想模型中证明的，现实的经济体通常不符合模型条件，但模型结论一般近似有效。市场越自由，产权越明确，竞争越充分，则市场运行越优化。比如，公认美国的市场在自由、竞争、机会方面超过欧洲，美国经济因而更有活力、更多创新、增长更快。       其次，现实的市场总是不完善的，存在着市场结构问题，例如垄断、不完全竞争等，存在着市场无法处理的“外差因素”问题，例如污染（污染没有产权，不进入市场交换）等。这样就造成“市场失败”。即便如此，历史显示，市场运行结果还是优于其他体制（传统经济，计划经济）。       理论上，市场失败有两种补救办法，“政府解”和“市场解”。举例来说，对污染，“政府解”就是法规管制和直接干预，“市场解”则是发放“污染卷”。例如，一张“污染卷”允许一定产值排放一定数量的CO2；给每个企业发放相应数量的“污染卷”；排量多、需要额外10张“污染卷”的企业可以向排量少、有多余“污染卷”的企业出钱购买10张“污染卷”。这就把“外差因素”内化到市场机制里面来了。现实中，这两种办法都有效——就“效果”而言都能减少污染，就“效率”（成本／收益）而言孰高孰低则是长期争论的课题。这种争论促进“政府解”和“市场解”的改善。       原则上，政府干预应该仅仅在“市场失败”而且没有恰当“市场解”的条件下实施——08年金融危机属于这种情况。在自由的民主政体下，体制、程序对政府干预设置了严格限制。政府有分权制约，媒体有新闻自由，公众有选票和问责权，这些力量集结起来，能够防止行政当局迅速、大规模地动用支出。由此，这种体制难以“高效率”地生成“政府失败”，发生了“政府失败”也比较容易发现、纠正。特别地，市镇政府的职责在维持境内公立中小学教育、警察、救火队、公园设施等等，其预算支出需面对议员、委员会、选民的审议问责，鲜见涉及投资扩张GDP者。       这样的体制和运作机制，姑且称作美国模式，是1930年代以来，在反复试错实践、长期理论探讨的基础上发展起来的。仍然不完善，仍然会改善。       再看中国模式。这个模式缺乏与美国模式对照的理论描述。它是否能够导致最优决策，如何能够达到最优状态，一概闕如。根据其提倡者的话语和中国的实践，可以评述如下。用一句话概括，其优点在于政府能迅速地、集中地动用大笔资金“主导”经济，保持GDP高增长率。这个能力，来源于几个方面，首先是集权体制导致高效率行动。其次是各级政府（包括地方政府）对经济进行干预、管制。这意味着市场不自由，“市场主体”企业不独立，价格受控制。再次是市场结构扭曲，国企占据垄断地位，民营企业陷在被歧视、限制的处境。这个模式公认的核心因素是“政府主导”。       原则上，这个模式的政府必须是集权政府。它否定分权制约，否定选举，靠唯一的执政党“选贤任能”任命、提拔官员。“贤”的标准是“与中央保持一致”，“能”的标准曾经是会搞阶级斗争，现在是“GDP高速增长”。问题是，这种“选贤任能”机制，史书上历朝历代罕见良好业绩，当代纪录中从大跃进到文革到如今，则是一系列重大错误以至经济灾难的肇因之一。现代集权体制“创新”不久，希特勒、斯大林在1930年代就演示了其经济效率。荒唐的是，78年中国改革本来从吸取历史教训开始，当年要改革的对象，现在以“选贤任能”这样既有历史、又具特色的名目，变成被赞扬的优越性。       操作中，以“GDP至上”的目标管治国家。“GDP高速增长”是各级政府的施政目标、业绩标准、行动指南。应该承认，以GDP为中心，比起“以阶级斗争为中心”，是重大进步。但是，把发展归结为GDP增长，是片面而扭曲的。发展应该包括经济增长、政治民主、自由人权、社会正义等综合内容。中国特色是，各级政府以GDP压倒其他一切正当目标，地方官员也只关切GDP指标、增长率（而无需顾及选民意愿、选票压力）。GDP既是集权政府合法性的基础，也是官员仕途顺畅的依据。在这种模式下，投机行为，以造金字塔来增加GDP，就顺理成章了。在行政权力不受体制限制、不受媒体监督、不受选民约束的情况下，以政府支出造金字塔，就得以迅速、普遍、高效地发生。全国大小城镇中“政绩工程”遍地开花，有宛如白宫或国会大厦的市镇政府办公大楼，有小县城里宽广但空荡荡的多车道大路，有绵延数里沉寂无生气的开发园区，有荒废的“鬼城”。这些项目当年都计入GDP，支撑了GDP的高增长率，被认为是显示了中国模式的优越性。       对传统集权计划体制，理论上早有明确认识。1980年代学经济学的中国留学生中，有一热门选修课程“比较经济体系（Comparative Economic Systems)”。通行教科书中总有论述：集权政府干预管治经济，确有可能高效地实现特定的目标，当然也产生种种弊病。历史上，1957年苏联先于美国放射了两颗人造卫星，可能是集权体制成就的最后而最耀眼的表现。1958年中国的大跃进及其后饿死数千万人的大饥荒，则是其弊病的最骇人听闻的宣示。官方结束文革后，政府、民众对那种体制的弊病曾有普遍的共识。1978年开始的改革，出发点就是改弃集权计划体制。从那时起，市场体系步履艰难地发展起来。后来，社会主义阵营退出历史舞台，中国加入世界贸易组织（WTO）——既被世界市场体系所容纳，也承诺按WTO标准去完善其市场经济体制。这导致中国经济高速增长。再后来出现的这个中国模式，却是政府把计划体制下“总产值”目标换成GDP，在包含了市场的新体制内，复旧于老轨道。中国需要在新轨道上向前，走向更完善的市场机制和民主政体，而不是沿着旧轨道倒退。       由以上对中美两个模式的简略考察，可以看到：在运用政府支出来刺激经济时，在中国模式下，政府支出会导致、而且已经造成太多的金字塔工程。反之，在自由的竞争市场机制和民主政体下，政府支出固然会有差错谬误，但大体上用在建设国家公园那样有利民生的工程。这是体制优劣在一个层面的体现。