缅甸凶险的民主转型之路 – 纵览中国-China In Perspective

去年11月，全国民主联盟(NLD，以下简称“民盟”——译注)在缅甸25年来首次举行的选举中赢得压倒性胜利。自那以来，新政权的轮廓已渐露峥嵘。3月早些时候，民盟提名的候选人吴廷觉(Htin Kyaw)当选总统，确认了缅甸将由文官执政。 　　尽管有这样一些进步，严峻的挑战依然存在，可能倾覆缅甸的民主转型。腐败遍地，种族暴力依旧根深蒂固，亟需经济改革;最要害者在于，军方或“国防军”(Tatmadaw)依旧是这个国家最强势的政治力量。 　　由军人集团起草的2008年宪法中包含四项限制民盟权力的条款。首先，将立法机构两院全部议席的25%分配给了国防军。其次，批准任何宪法修正案都要求超过75%的多数赞成。第三，禁止任何拥有外国配偶或小孩的人士担任总统。该条款在拟定时多半考虑到民盟主席、长期以来的反对派领袖昂山素季：她的几个孩子是英国公民。最后，这部宪法继续赋予军方对三个核心政府部门即边境事务部、国防部和国内事务部的控制权。 　　过去几个月间，昂山素季领导下的民盟已就新政府的构成与总司令敏昂兰(Min Aung Hlaing)领导下的国防军举行多番会谈，尽管军方一概否认有任何类似于“谈判”的事宜发生。目前，军方扮演的角色似乎既不是与人方便，也不是横加扰乱。显而易见，假如缅甸的民主转型要持续快速推进，民盟必须以高超的技巧处理它与国防军的关系。 　　夫人与将军们 　　去年的议会选举之后，以“夫人”(Lady)之名著称的昂山素季与她的支持者想方设法，试图绕开阻止她成为总统的宪法条款。但数番谈判均未能改变军方的立场。3月15日，拥有上下两院的缅甸联邦议会选举吴廷觉为总统，他将于4月1日就职。吴廷觉是昂山素季长期以来的密友，不只担任她的顾问及民盟基金会负责人，还间或为她开车。1992年加入民盟之前，吴廷觉担任过大学讲师和公务员。他能讲流利的英文。 　　联邦议会还选出两位副总统：由民盟挑选的亨利班提育(Henry Van Thio)和由军方指派的代表团提名的吴敏瑞(Myint Swe)。亨利班提育是少数民族钦族(Chin)的一员，并且是基督徒(在一个大约九成人口为佛教徒的国家，这是值得注意的)，挑选他出任副总统暗示着历经数十年冲突之后民盟追求种族和解的决心。吴敏瑞是退休将军，目前担任仰光省首席部长。他绝不采取温和路线：作为令人畏惧的军方安全事务负责人，他主导了对2007年藏红花革命(Saffron Revolution)的镇压，并以残酷对待异见人士而著称。最近他成了若干腐败指控的焦点，并且留在了在美国的制裁名单上。这样一来，挑选吴敏瑞担任副总统就令全国和解愈发艰难。一位缅甸评论人士就此讥讽道：“纵然我们希望看到民选政府，但不论如何我们都必须接纳一位盗贼。”(2007年8月间，垄断燃油供应的缅甸军事当局取消燃油补贴，致柴油和石油价格一周内上涨六成至一倍，巴士使用的浓缩天然气价格上涨五倍，由此引发全国性抗议和示威，佛教徒、学生和政治活动人士参与其中。至9月晚些时候，军事当局启动镇压行动，10月间抗议浪潮渐趋平息。期间确切伤亡人数不详，据估计死亡人数在11到31人之间，数百人遭到逮捕和监禁，部分人士后来获释。西方媒体称这一短时间的非暴力抗争运动为“藏红花革命”。——译注) 　　所有这三位新当选公职人员最重要的素质在于他们对各自选区的忠诚。吴廷觉并不因其政治地位而知名，并且，除了长期与昂山素季保持密切关系，在由忠诚人士构成的民盟高层当中，相较于其他人，他少有突出之点。退休军官亨利班提育一年前才加入民盟。民盟挑选他为副总统，除了因其身为少数民族或是宗教上的少数派，多半是因为他与任何少数民族党派都无牵连;这样，他对民盟的忠诚就是可以期待的。军方候选人吴敏瑞因与1992至2011年掌权的军人集团领袖丹瑞(Than Shwe)关系密切而著称，人们广泛认定，丹瑞在幕后扮演过重要角色。尽管五年前主要是丹瑞决定开启自由化进程，但吴敏瑞获得任用仍暗示，这位退休的独裁者以及军方内部诸多保守派人士仍倾向于将这一进程控制在他们手中。 　　至于昂山素季，她已多次公开表示，尽管她不会担任总统，但将是这个国家事实上的总统。眼下，吴廷觉似乎乐于充当她的傀儡;他对自己当选为总统兴高采烈，称之为“昂山素季大姐的胜利”。但在五年任期内，他会否一直保持对昂山素季的顺从，仍有待观察。 　　3月22日，这位总统当选人发布了一份内阁职务人选名单，其中包括昂山素季。她的具体职务尚未公布，但人们期待她担任外交部长，这可能令她得以在权势显赫的国防与安全委员会(National Defense and Security Council)谋得一席之地。国防与安全委员会监督武装部队，负责安全和国防。但即便在民盟主导的新政权中，这个委员会的十一位成员中也至少有六位将来自军方，这一严峻局面在在提醒人们，国防与安全委员会很大程度上依然是受到控制的。 　　有军事特色的民主 　　这样一来，或许民盟最要紧的任务将是与军方发展出富有成效的工作关系。假如民盟无法说服至少25%的国防军指派议员，民盟就无法修订宪法，得以令“夫人”昂山素季成为总统或者放松要求75%的议员同意才可对宪法进行任何改动的规定。 　　最要紧的是，在目前的过渡进程内，尽管军方对国防部和边境事务部的控制并不会就此特别约束民盟，但军方对国内事务部的控制会严重限制民盟的权威。国内事务部不止监督整个警察和安全机构，还监督行政总部(General Administration Department)。行政总部是缅甸的行政中枢，为每个省和邦一级政府配备职员，并管理数千个区和镇。再者，国内事务部的权限还包括监狱系统，缅甸的监狱中仍然收押着超过五百名政治犯。假如民盟想要履行其承诺并释放那些个人，它就必须与军方把持的国内事务部达成某种和解。<div> 　　迄今为止，国防军总司令敏昂兰不曾蓄意破坏缅甸的民主转型进程，但人们有充分理由认为，他将任命忠诚于国防军的人士。今年他将年满60岁，达到军方的退休年龄，但军队方面最近宣布，鉴于目前是过渡期，并且他密切介入了与部落民兵组织之间正在进行的和平进程，军方会将他的任期再延长五年。那些将军们或许不曾破坏目前的权力交接，但相信他们打算推动这一进程，大约也是鲁莽的。眼下，国防军并未承认选举结果继续有效，借以表现出放弃任何更多政治影响的兴趣。</div><div> </div><div> </div><div>待聘的技术官僚? 　　选战期间，甚至是在最基本的经济和社会事务上，民盟都绝少就其立场给出详细解释。这个政党鼓励民众基于其领袖是受到高度尊重的诺贝尔和平奖获得者而投票支持民盟，而将疑问留到后来提出。然而，选举结束已经超过四个月，关于其未来的政策，民盟依旧不漏半点口风。新政府将在4月1日就任，但除了建设民主、结束种族冲突和推动全国和解之类一般性承诺，对民众可以期待什么，民盟没有给出多少线索。 　　民盟必须马上拿出实实在在的政策。社会经济生活的每一个单独领域都迫切要求进行全面改革：教育、医疗保健、社会服务、住房和基础设施都亟需大规模改进，以纾解军人政权治下半个世纪的疏忽。数十年严重贫瘠之后，缅甸5200万人口满怀不切实际的高期待，缓和这种期待需要相当多的圆融和政治技巧。 　　新政府继承了大量切要棘手的政治难题，必须立即着手处理。腐败遍地开花。司法系统行动迟缓，仍然由将军们指派的法官把持，他们力有不逮，易于收买。军人集团无力结束世界上最漫长的内战(从该国1948年独立就一直在进行)，而且，在民盟政府治下，将军们不可能有更多动力结束内战。穆斯林少数民族罗兴亚族(Rohingya)的人口多达一百万之众，但令国际人权团体愤怒不已的是，他们的糟糕状况并非缅甸需要面对的当务之急。即便如此，哪怕只是为了转移来自海外的批评，这个问题也必须加以应对。第一步可以是给予很多出生于缅甸的罗兴亚族人士以公民权，并确保他们享有与其他少数民族一样的权利。去年的选举揭示出，激烈反穆斯林的激进佛教徒运动并不如很多人假定的那么有影响。然而，说服广大民众相信一项反歧视政策的利处，对民盟政府而言或将是一次重大考验。大众对罗兴亚族的敌意是根深蒂固的，并且几乎人人都有这样的敌意。 　　必须要有官僚机构应对所有这些挑战，而这些机构多半层受益于军方统治。民盟亟需能干胜任、讲道德、有民主理念，同时不曾受到与军人集团密切关系玷污的管理者和专业人士。治理一个错综复杂、多种族且与德克萨斯州同样大小的国家，大量这样的人才必不可少，但找到这样的人才会比较困难。民盟和其他致力于推动民主的组织中满是值得钦佩的人士，他们拥有毫无瑕疵的反对派资历，军人集团将其中很多人当做政治犯长期拘押，但他们中间少有人够资格填补要求具备专业知识的公务岗位。 　　实际上，上一周(3月24日——译注)议会批准内阁职务提名时，一些人的资历引发了人们的质疑。觉温(Kyaw Win)预料将担任财政部长，他声称拥有“布鲁克林公园大学”(Brooklyn Park University)的硕士和博士学位，但该大学只不过是一个网站，由一家出售假文凭的巴基斯坦公司管理。另一位前途看好的内阁成员丹敏(Than Myint)表示，他本科毕业于西太平洋大学(Pacific Western University)，但这是一所未获认证的函授大学，为应付夏威夷州发起的法律诉讼，已于2006年关闭， 　　所有这些挑战意味着，旁观者和缅甸公众一样，都必须缓和他们对缅甸未来的乐观情绪。但国际社会可以做更多事情，以令这种乐观具备充分理由。自缅甸于2010年晚些时候开启民主化进程以来，西方国家特别是澳大利亚、英国和美国，一直是这一进程的坚定支持者。美国总统贝拉克·奥巴马和国务卿希拉里· 克林顿最近都对仰光进行了历史性访问。同样重要的是，美国已向缅甸派驻大使：2012年至2016年是德里克·米切尔(Derek Mitchell)，目前是斯科特·马希尔(Scot Marciel)，他们对缅甸、东南亚，以及更具有普遍意义的由军事统治向民主制转型都有深刻洞见。这象征着华盛顿看待缅甸的严肃态度。在一个倾向于至多小心翼翼揣摩外国人意图的国家，美国总的来说收获了高度尊重。与此可成鲜明对照的是，对中国和印度疑心重重的态度盛行于整个缅甸。 　　美国不应错过这一机会。缅甸占据东南亚的战略位置，其对政治支持、发展援助——从基础设施改进到教育规划——以及针对性投资的需求是急迫的。一个社会推动民主的努力可能落脚于更加丰沃的土壤，或者这些努力可能获得更加感激涕零的接纳，这样的社会是绝无仅有的。缅甸人民最终将决定这个国家的政治未来，但对外部世界而言，施以援手仍是有空间的。 　　(作者系美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府系教授。本文原刊于美国《外交事务》杂志网站，3月30日发布，原题：“Myanmar\’s Shaky Transition”。听桥译。) </div>