從國際法解讀泛民新世代的《香港前途決議文》

歷史會記著這一天。三十多名來自不同泛民主派團體的中青代，聯署了《香港前途決議文》，提出以「內部自決」為核心的香港前途想像，揭開了泛民主派的本土轉型的序幕。 《香港前途決議文》只有千多字，但要掌握這篇宣言的主張，必先拆解以下的國際法問題： (1) 「內部自決」與「外部自決」的分別何在？(2) 「內部自決」與《基本法》下的「高度自治」有何分別？(3) 香港人是否享有「內部自決權」？(4) 香港人如何爭取「內部自決權」？ (1)「內部自決」與「外部自決」的分別何在？ 在國際法文獻上，「自決權」(Right to self-determination)指人民有權利「自由決定他們的政治地位，並自由謀求他們的經濟、社會和文化的發展」(《公民權利和政治權利國際公約》第一條)。而要實踐「自決權」，可分成「外部自決」(External self-determination)和「內部自決」(Internal self-determination)兩種方式，前者指人民有權決定是否與宗主國分離；後者指人民有權按自治原則，完全決定和管理自己的事務。 在國際法下，各國都強調「領土完整原則」(Principle of territorial integrity)，「外部自決」原則上只適用於殖民地「解殖」(Decolonization)的情況，而不適用於「非殖民地人民」(Non-colonial people)。二戰後大批前殖民地，就是根據「外部自決」獨立建國。到了1970年代解殖潮結束後，國際法有關「自決權」的討論，亦隨之轉為以「內部自決」為主，即強調只要宗主國讓地方人民完全自治，以內部方式落實現「自決權」是恰當做法，以平衡「領土完整原則」 ── 「外部自決」在現今國際法下，已被視為「最後的補救辦法」(Final remedial measure)，只要在非常例外的情況，即宗主國持續地拒絕地方人民的「內部自決」訴求、甚至以各種方式壓迫民眾時，「外部自決」才有機會獲得國際社會考慮。 除非香港人的「自決權」討論，只是停留在「自立」、「自主」、「自發」之類的口號上，否則任何認真的「自決權」倡議，都必須考慮及符合上述的國際法框架。 由此路進，《香港前途決議文》遂提倡「香港人應該團結爭取『內部自決』，即透過內部方式實現『自決權』；而只要香港人民能夠按『內部自決』原則實現自決權，『永續自治』將是處理二次前途問題的恰當選擇」。 (2)「內部自決」與《基本法》下的「高度自治」有何分別？ 根據國際法，「內部自決」是指在原有宗主國的主權下，尋求以內部方式實現《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會、文化權利國際公約》(下稱兩個公約)所保障的人民自決權，讓地方人民完全管理自己的事務，包括決定政治地位(這裡指政治制度)、經濟、社會和文化發展。 在香港的情況，1980年代草擬《基本法》時所界定的「高度自治」，其實甚有「內部自決」味道，即除國防和外交等主權事務外，香港可以完全自行管理香港事務，甚至包括政治制度(1993年港澳辦主任魯平便公開指出，將來香港如何發展民主，完全屬於香港自治範圍，中央政府不會干涉)。當然，後來的發展是北京不斷「搬龍門」和「僭建」，透過全國人大的釋法權和決定權，全面收縮香港的自治空間，令「高度自治」成了一紙空文。 因此，法理上要在香港實行「內部自決」，可以有兩種方法： 一是北京回到一國兩制的初衷，容許香港人自行決定政治制度，並承諾不再干預香港自治事務，那麼理論上在現時《基本法》的框架下，也有可能做到「內部自決」。但問題是這種方式，只能仰視宗主國的善意，一旦北京政策有變，隨時又來個人大釋法，把「內部自決」變成「全面管治權」，對香港自治地位沒有足夠保障。 二是爭取修改《基本法》當中的不合理條文(例如仿效奧蘭群島引入憲制性的調解機制、防止宗主國單方面限制自治權力)，才能夠令香港的自治地位更有保障。 此所以《香港前途決議文》提倡，「香港人民必須捍衛《基本法》下我城的各項自治權，並爭取修改當中的不合理條文，以充分確立和保障香港的自治地位」。 (3) 香港人是否享有「內部自決權」？ 國際法上，只有「人民」(Peoples)才享有「自決權」。國際法學者Milena Sterio指出，「人民」並不直接等同「民族」(Nation)或「少數民族」(Minority)，是否「人民」需要符合兩個原則： 一是「客觀驗證」(Objective test)，即該地區的民眾是否有一個共同的種族背景、族群、語言、宗教、歷史及文化傳承，以及此等民眾是否完整地管理該地區。 第二是「主觀驗證」(Subjective test)，即該地區的民眾是否自覺地認為自己是一群「獨特社群」(Distinctive group)，共享一種獨特的身份認同。 在香港的情況，自港英時代開始，香港已是一個華洋共處的社會，不同族裔的香港居民共同生活，加上1950年代設立中港邊境管制後，已形成一個有別於中國大陸的政治社群。其後香港經濟起飛、港英政府啟動行政改革、粵語流行文化興起，進一步形成自由、法治、廉潔、粵語等香港核心價值和文化(相對於中國大陸這個「他者」)。 因此，《香港前途決議文》提倡，香港人民是「一個獨特的政治社群 …… 香港人民的主體意識，根本體現在一種對我城核心價值和文化的認同」，理應享有國際法下的「內部自決權」。 (4) 香港人如何爭取「內部自決權」？ 英國在1966年簽署了兩個公約，並在1976年在香港適用，並訂下了這個聲明：， 「第一，聯合王國政府聲明，該國政府了解，憑藉《聯合國憲章》第一零三條的規定，倘其根據公約第一條規定的義務，與其根據憲章(特別是憲章第一、二及七十三條)規定的義務有任何抵觸，則以憲章規定的義務為準。」 其中，《聯合國憲章》第七十三條規定： 「聯合國各會員國，於其所負有或擔承管理責任之領土，其人民尚未臻自治之充分程度者，承認以領土居民之福利為至上之原則，並接受在本憲章所建立之國際和平及安全制度下，以充分增進領土居民福利之義務為神聖之信托，且為此目的： …… (丑) 按各領土及其人民特殊之環境、及其進化之階段，發展自治；對各該人民之政治願望，予以適當之註意；並助其自由政治制度之逐漸發展。」 換言之，英國按《聯合國憲章》第七十三條提出的聲明，等同將其責任限於「發展自治」，變相剝奪了香港人的「內部自決權」。到了1997年6月20 日，中國政府通知聯合國兩條《公約》於主權移交後將繼續有效時，同時照單全收了1976年英國政府的聲明。換言之，原來英國聲明對「內部自決權」的限制，至今仍然適用。 因此，香港要爭取「內部自決」，理論上就要先廢除英國1976年的聲明，即需要推動一場「重奪自決權運動」，向特區政府、北京政府、聯合國人權事務委員會施壓，爭取重奪香港人應有的「內部自決權」。 從普選運動到自決運動 說到底，修憲、制憲、自決、以至獨立的論述，近年之所以在香港社會興起，緣於香港人對現時一國兩制和《基本法》失去信心 ── 過去30年，民主派按「民主回歸」的理念，接受和認同一國兩制、《基本法》，力爭在現有的憲制框架下實現普選；但隨著近年北京全面壓縮香港的自治空間，並以「人大831決定」單方面撕破了普選承諾後，客觀上就是摧毀了香港人對現有憲制框架的信心，並催生了各種嘗試擺脫固有憲制框架的政治想像。《香港前途決議文》的發表，正正代表了泛民新世代尋求革新，以「內部自決」為核心的本土自治路線，回應新時代挑戰的一種嘗試。 從緊跟現有憲制框架的普選運動，到嘗試擺脫固有憲制框架的自決運動，香港正經歷30年未有的政治大變。