上海合作组织20年：矛盾关系犬牙交错形式尚存步履维艰

2021年6月15号是上海合作组织成立20周年的日子。该组织的成立最初是出于边境线划分、中亚地区反恐的目的，而中俄两个大国的博弈与合作却主导了上合组织20年。分析人士指出，中国由于经济实力的增强和一带一路以及亚洲投资银行等国际项目的顺利推进，不再需要上合组织担任经济发展项目的桥梁。上合组织内部的矛盾也日益突显，除了中俄博弈，还有印巴冲突，使得该组织越来越只是作为一个形式而存在。

聊出“感情和默契”的合作组织

提到上海合作组织（以下简称上合组织），中国的新闻报道往往充满“深厚友谊”，“密切合作”之类的官话，以及各国领导人的合影留念和签署条约的场景，除此之外细节甚微。

上合组织中没有一个西方发达国家，“对话成员国”土耳其是唯一的北约成员国。该组织的前身是上海五国会晤机制，即从1996年开始，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦，以及塔吉克斯坦等国为解决苏联解体后的边境线划分问题而发展起来的定期会晤机制。2001年6月，乌兹别克斯坦加入五国机制，上合组织正式在上海宣布成立。

一个是曾经的超级大国，一个是正在崛起的超级大国，俄罗斯和中国的关系向来复杂吊诡，近20年的各种角力和博弈也在上合组织的框架下处处体现。苏联虽然已经解体30年，俄罗斯在中亚地区的老大哥地位依然余威未退，不但在多个中亚国家驻有军队，2002年还与几乎和上合组织重合的国家建立了名为“集体安全条约组织”的军事同盟。

中国传媒大学港澳台与世界事务研究中心特聘研究员王鹏 (照片提供: 王鹏)

中国传媒大学港澳台与世界事务研究中心特聘研究员王鹏在接受美国之音采访时把上合组织的发展形容为“坐下来聊”的成果：“最开始，我们一起谈一谈，边境问题过去有毛病，坐一起谈话，不要吹胡子瞪眼，有话慢慢说，边界解决了。后来大家发现又有其他问题。我们坐在一起谈，谈出感情和默契来了。边界问题谈完了，那我们搞搞经济合作，搞搞安全合作，像滚雪球一样越滚越大。”

大西洋理事会高级研究员艾瑞尔·科恩（Ariel Cohen）觉得上合组织发挥的最大作用是巩固了中俄，尤其是中国在中亚地区的影响力。

大西洋理事会高级研究员艾瑞尔·科恩（Ariel Cohen）(照片提供: 艾瑞尔·科恩)

他告诉美国之音说：“上合组织最明显的成果就是让中亚各国的精英层意识到，中国和俄罗斯，尤其是中国，才是这个区域的不折不扣的领头人。其他小国没有这样的地位，乌兹别克斯坦没有，塔吉克斯坦没有，吉尔吉斯斯坦也没有。他们在国际舞台上的任何行为都要把中俄的立场考虑进去。美军撤出乌兹别克斯坦就是个很好的例子，这明显是中俄使力的后果。”

经济实力悬殊下的合作和角力

和最初的划定边境线以及联合军演相比，上合框架下的经济发展项目并没有来得同样的明确而直接。中俄之间的经济实力对比给双方的合作和角力带来非常微妙的影响。

2001年上合组织成立之初，俄罗斯的GDP约为3066亿美元，当时中国的GDP为1.3390万亿美元，差不多是俄罗斯的4倍多。到了2016年，中国GDP已达11.23万亿美元，而同年的俄罗斯GDP为1.277万亿美元，约为中国的十分之一，基本和中国广东省GDP持平。长久以来，中国一直是俄罗斯的头号贸易伙伴，而俄罗斯在中国的贸易伙伴中难以挤进前十。

面对一个日渐崛起的中国，俄罗斯对中国在上合组织中的主导地位心存顾忌。早在2003年的上合会晤中，时任中国总理温家宝就提出要把逐步建立自由贸易区作为长远合作目标，并未得到俄罗斯响应。多年来，中国还多次建议成立上合组织发展银行和发展基金，均被否决。同样，俄罗斯试图让中国接受俄罗斯主导的“欧亚经济联盟”，也遭到中国拒绝，双方无法谈拢。

2014年国际政治纷纭四起，俄罗斯因为入侵乌克兰吞并克里米亚地区遭到欧美经济制裁，更被踢出G8组织。当年油价暴跌，俄罗斯卢布急速贬值，经济受到沉重打击。同年5月21号，俄罗斯和中国签署了高达4,000亿美元，为期30年的巨额天然气供应合同，被中国官媒新华社誉为“中俄蜜月证婚词”。

此前，中俄天然气协议已经谈判长达十年，尽管价格保密，分析人士表示，俄罗斯因急迫和中国签约，最终做了较大让步而达成协议。被西方世界严重孤立的俄罗斯虽然可能失去欧洲消费者，却在中国得到了新市场。

2019年6月14日中国领导人习近平（右六）在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克与出席上海经合组织峰会的其他国家领导人合影。

王鹏认为上合组织在中俄签署协议中起到了促使双方互信的功能：“你干这个活签这个合同，修路也好，修输油管，输气管，两边都要做评估。评估什么？第一条就是，我跟对方这个友好关系，我能维系多少年。如果我们只是互相利用的关系，我们就是两三年，三年之后，合约撕毁，开战，谁敢签这个合同。所以，有上合组织，有它20年的这种潜移默化，那边叶利钦到普京，这边江、胡到习三代领导人，形塑了他们对本国和对方的认知，对地区安全基本的预期，而且是稳定正面的预期。”

“带盟对接”进展缓慢无实际行动

2016年11月，中国总理李克强再次提出建立上合组织自贸区的提议。此提议因为中亚各国家已经加入俄罗斯主导的经济联盟而产生的各种棘手问题，可行性变得极低。自贸区可能会让大量中国产品涌入俄罗斯及中亚各国，让他们产生成为中国经济附庸的紧张。2015年末刚加入世贸组织的哈萨克斯坦面临征税方面的技术问题，亲俄的吉尔吉斯斯坦也没有支持。2018年，李克强在塔吉克斯坦重提设立自贸区，至今尚未有下文。

但是自从2013年中国领导人习近平提出一带一路建设之后，风云多变的国际局势和一带一路项目的大步西进让中国更注重双边合作。

“一带一路现在是个国际性的项目，规模远高于上合组织。中国的发展雄心已经跨越了上合组织”。科恩补充说：“虽然中国还在推动上合的自贸区和银行，但是这些事情完全可以通过一带一路还有亚投行这些中国主导的项目来实现。中国在国内和其他地方已有不少自贸区，现在不需要再通过上合组织了。”

2015年5月，中俄领导人在会面时同意将中国的一带一路项目和俄罗斯的欧亚经济联盟进行建设对接，并将上合组织作为所谓“带盟对接”的平台。

但是在接下来的几年里，几乎看不到有关此“带盟对接”的具体行动和措施。对接什么，怎么对接，答案似乎无处可循。中国的一带一路项目风生水起，对比之下，俄罗斯的欧亚经济联盟日渐式微。

哈佛大学戴维斯中心的纳吉斯·卡萨诺瓦(Nargis Kassenova)在2017年为“外交政策”刊文提到, 欧亚经济联盟为此对接准备了39个重要项目，其中包括连接中国西部和西欧的高速公路，莫斯科到喀山的高铁，以及中国-吉尔吉斯斯坦-乌兹别克斯坦铁路。卡萨诺瓦称这些项目进展迟缓，欧亚经济联盟到底发挥了多少作用更是一大疑问。所谓对接，只不过是中俄在中亚地区对对方发展经济利益的一个口头表赞同而已，实质上并无具体行动。

中俄力邀印巴加入勾起新仇旧恨

2017年，巴基斯坦和印度这两个宿怨已久的重量级南亚邻国同时正式加入上合组织。至此，上合组织一共有八个成员国，占了全世界GDP的大约25%，人口的大约45%，国土面积的23%，其中，中、印、俄、巴均为拥有核武器的国家，而中国和俄罗斯在联合国安理会还拥有否决权。上合组织此刻似乎已成为世界上最有分量的组织之一。

俄罗斯从2011年开始力邀盟友印度加入上合组织，淡化中国的主导地位。中国最初坚决反对印度加入，但之后邀请铁杆盟友巴基斯坦加入，算是和俄罗斯打了平手。印度素来不喜欢中国的一带一路项目，尤其中国和巴基斯坦共建的中巴经济走廊要经过印属巴控克什米尔地区。2018年，在青岛举行的上合组织会议上，印度是唯一一个不支持中国一带一路倡议的上合成员国。

颇有讽刺意味的是，就在印度加入上合一周之后，中印因为中国在洞朗地区修路引发冲突，双方分别增兵，为2020年的中印冲突埋下伏笔。2020年5月，中印两国部队在中印边境实际控制线多地发生对峙和冲突，并造成双方人员伤亡。同年8月，印度毫无意外地退出原本参加的上合军事演习，因为中国和巴基斯坦都参加了该演习。

中国军队参加上合组织成员国联合军演。（2016年9月19日）

2019年8月，印度议会以多数票通过联邦政府的决定，取消印控克什米尔地区的自治，引发巴基斯坦民众大规模抗议并遭到印度70年来最严厉的军事镇压。中国和巴基斯坦共建的“中巴经济走廊”前景的不确定性因此大增。

中国和巴基斯坦虽然官方关系多年来被赞誉为“老铁”，但巴基斯坦复杂的民族关系和恐怖袭击却一直让老铁关系蒙尘。2018年11月，三名枪手试图进入卡拉奇的中国总领馆受阻后，随即发生自杀性爆炸攻击，三名袭击者被击毙，两名警察丧生。2019年5月，三名枪手突袭了位于瓜达尔港的中国建造的五星级明珠大陆酒店，导致至少一人死亡。2021年4月，中国驻巴基斯坦大使下榻酒店遭遇自杀式袭击，大使本人侥幸躲过，但是袭击造成四人死亡和至少12人受伤。

2020年9月因疫情而线上召开的上合成员国国家安全顾问会议上，印度因为巴基斯坦代表在有争议的地图为背景前发言，愤然拒绝继续参会。

中国领导人习近平在山东青岛欢迎印度总理莫迪出席上合组织峰会。（2018年6月10日）

俱乐部形式尚存利益方相互顾忌

土耳其和伊朗对上合来说，一个是“对话伙伴”，一个是“观察员国”。

伊朗早在2005年便是观察员国，但是2008年和2010年两次申请成为成员国都遭到拒绝。虽然中国和俄罗斯表面上都和伊朗保持良好关系，但是伊朗同塔吉克斯坦的关系因为塔国伊斯兰复兴党而引起交恶，同时伊朗和美国降到冰点的关系让上合各国有所顾忌，导致伊朗至今还被排除在外。

2012年，土耳其成为上合组织对话伙伴国。2016年，欧盟因为土耳其总统埃尔多安严厉镇压政变份子而冻结土耳其入欧进程，埃尔多安愤而声称不必在欧盟一棵树吊死，表示要加入上合组织。

中国和俄罗斯对土耳其表面欢迎，但背后矛盾重重。作为北约成员国，土耳其和俄罗斯的关系，尤其对叙利亚内战的立场并非一帆风顺，2015年土耳其炸毁俄罗斯战机更使两国关系如履薄冰。土耳其对中国的泛突厥主义态度暧昧，还收容了不少来自新疆的维吾尔族人，是中国政府的心头一疾。

美国曾在2005年申请成为观察员遭到拒绝。美国无论在意识形态还是军事和经济实力上，都与上合组织成员国，尤其是中俄两国之间格格不入，所以未来即使美国再次要求观察或者对话，被批准的可能性基本为零。

20年来，中俄两大国之间的合作和博弈主导了上合组织的主要进程。虽然经历种种谈判，上合多年来的经济合作仅限于签署各种有名无实的协议和文件。2013年成立的“上合组织能源俱乐部”至今因为哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦的不同意见而搁浅。最新的成员国环境部长会议机制于2019年正式建立，但连中国官媒光明网都称“各项措施计划未明确牵头实施部门、具体实施步骤等，实施起来也有一定难度”。

过去一年多的新冠疫情，使本来就松散的上合国家之间的合作因为防疫工作的差异而越加变得难以步调一致。中国和中亚五斯坦国在2020和2021年分别举行了“中国+中亚五国”外长会议，完全把俄罗斯排除在外。长久来看，印度在和中国以及巴基斯坦的矛盾冲突上很难得到完全解决，也许会成为第一个退出上合组织的国家。上海合作组织，一个把西方国家和价值观完全排除在外的国际组织，尽管20年来内部矛盾重重，完成的建树寥寥无几，至少在形式上依然顽强存在。